科索沃独立的法律困境

从2008年2月17日科索沃宣布独立起,截至2009年8月底,共有62个国家承认科索沃独立,科索沃也已被批准加入国际货币基金组织和世界银行.但是,科索沃的国际地位并未明确,决定其前途的关键国际力量――美国、欧盟和俄罗斯――态度没有任何改变.科索独立的“既成事实”,实际上是由西方炮制出来的,对现有的国际法准则构成严重挑战.

科索沃独立违反国家宪法

1991年8月27日,在克罗地亚战争愈演愈烈的情况下,欧共体召开外长特别会议.会议决定召集南斯拉夫会谈,成立仲裁委员会.仲裁委员会由5国的大法官组成,主持人是法国宪法委员会主席巴丁特,因此被称为巴丁特委员会.

巴丁特委员会出具的意见二和意见三,明确提到了国际法中的“占有原则”,认为:“无论何种情况,自决权决不能改变独立时的现存边界,当事国同意的除外”,“这个原则适用于所有共和国,既然《南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法》第五条第二、四款规定共和国的领土和边界未经同意不得改变.”根据占有原则,克罗地亚和波黑境内的塞族人无权行使民族自决权达到独立的目的.

2008年2月,科索沃宣布独立.为了使科索沃独立合法化,有人认为:“科索沃是前南斯拉夫的联邦组成单位,巴丁特委员会并不禁止科索沃行使民族自决权.”但《南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法》第二条规定:“南斯拉夫社会主义联邦共和国由波斯尼亚和黑塞哥维那社会主义共和国、马其顿社会主义共和国、斯洛文尼亚社会主义共和国、塞尔维亚社会主义共和国以及作为塞尔维亚社会主义共和国组成部分的伏伊伏丁那社会主义自治省和科索沃社会主义自治省、克罗地亚社会主义共和国和黑山社会主义共和国组成.”第五条第一款规定:“南斯拉夫社会主义联邦共和国的领土是统一的,由各社会主义共和国的领土构成.”由此可见,伏伊伏丁那和科索沃在塞尔维亚的范围内自治,各共和国是南斯拉夫的联邦组成单位.

还有人认为:“自治省可以像共和国一样委派代表参加议会两院、主席团、联邦执行委员会、联邦法院、宪法法院这些国家机构.”但是除了主席团之外,自治省在其他机构的名额均少于共和国.可见自治省地位并不等同于共和国.自治省不是严格意义上的联邦组成单位,只能算准联邦组成单位.

更为重要的是,宪法第五条第二款规定“共和国的领土未经共和国的同意不得改变”,第四款规定“共和国之间的边界只有在有关共和国达成协议的基础上才能改变”.巴丁特委员会认为共和国的边界不能通过武力、也不能单方面改变.因此从国家宪法和巴丁特委员会的观点上讲,科索沃无权独立.

科索沃独立有悖于联合国决议

《联合国宪章》第二条第四项规定:“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立.”《赫尔辛基最后文件》也将“国家的领土完整”列入国际关系的指导原则.联合国安理会1999年通过的1244号决议“重申全体会员国根据《赫尔辛基最后文件》和附件二的规定,对南斯拉夫联盟共和国以及该区域其他国家的主权和领土完整的承诺.”

支持科索沃独立的人认为:“安理会1244号决议中对南联盟主权和领土完整的承诺在该决议的序言部分,不具有约束力,1244号决议没有排除科索沃独立.”承诺南联盟领土完整的条款确实出现在序言部分.但是序言是决议的基础,是安理会的共识.决议没有排除科索沃独立,也没有明确科索沃可以独立.

1244号决议是安理会做出的,唯一有权确定科索沃地位的只能是安理会.新的决议做出之前,旧的决议继续有效,这是一条基本法律准则.科索沃宣布独立后,联合国秘书长潘基文多次表示,在安理会形成新决议之前,1244号决议继续有效.不过潘基文拒绝对科索沃宣布独立是否合法进行表态,他指示联合国驻科索沃使命团持中立态度.1244号决议承认科索沃是塞尔维亚的一部分,联合国对科索沃行使管理权.科索沃宣布独立违背了该决议.

科索沃谈判注定失败

领土争端应当通过谈判解决.科索沃地位谈判举行了两次.第一次是2005年11月至2007年3月在联合国秘书长特使阿赫蒂萨里主持下的谈判,建议科索沃在国际社会监督下独立.这就是所谓的“阿赫蒂萨里方案”.第二次是2007年8月至12月在欧盟、俄罗斯、美国三方代表主持下的谈判(“三人团”谈判),会谈失败.

西方认为谈判穷尽了所有的可能,已经失败,没有必要再举行.实际上,科索沃地位谈判是事先已定好结局的谈判.2008年3月,阿赫蒂萨里在一次演讲中提到:会谈刚开始,美国负责政治事务的副国务卿伯恩斯给他一份材料,要求科索沃不能重返塞尔维亚.10月,阿赫蒂萨里进一步承认,在他刚担任谈判使节不久,他就私下里通知各方,科索沃独立是不可避免的.

阿赫蒂萨里谈判结束后,西方国家本不想继续谈判,但是因为俄罗斯的坚持,才同意举行三人团谈判.2007年6月法国总统萨科齐说:“谈判如果失败,将自动执行阿赫蒂萨里方案.”在会谈前的2007年7月,美国国务卿赖斯在华盛顿接见科索沃总统、总理、议长和主要政党领导人,一方面要求阿方继续和谈,另一方面声称支持科索沃独立.在会谈进行过程中,2007年9月,美国负责欧洲和欧亚事务的第一副助理国务卿沃尔克说:“如果科索沃单方面宣布独立,美国将承认.”美国的做法,连欧盟谈判代表伊申格尔都看不下去了.阿族人知道如果谈判失败,科索沃将被允许独立,他们怎么会在谈判中妥协谈判怎么会成功

西方国家说法逻辑不通

为了支持科索沃独立,西方国家炮制了科索沃的“个案说”.阿赫蒂萨里在给联合国的报告中说:“科索沃是个个案,所以需要单独的解决办法.对于其他未解决的矛盾,它不构成先例.”2008年2月18日,赖斯在宣布美国承认科索沃独立的声明中说:“南斯拉夫解体,在科索沃的种族清洗和针对平民的犯罪,长期的联合国管理,这些情况其他地方都不存在,因此科索沃成为一个特殊的个案.”世界上每一个事件都有其特殊性,从这一方面讲科索沃是特殊的.但是,科索沃特殊并不能成为它独立的理由.西班牙的巴斯克、英国的北爱尔兰、北塞浦路斯、格鲁吉亚的南奥塞梯与阿布哈兹、中东的库尔德,这些矛盾的持续时间和复杂程度上都不亚于科索沃.

为了解释科索沃的特殊性,西方国家抛出“国家犯罪说”.在主持谈判过程中,阿赫蒂萨里说:“米洛舍维奇政权在科索沃犯下罪行.现在的塞尔维亚虽然是政府,但是要为它的过去承担责任.”言外之意就是科索沃独立.米洛舍维奇在科索沃进行了种族清洗,塞尔维亚已经受到了惩罚,包括北约对南联盟进行的轰炸和联合国剥夺了塞尔维亚对科索沃长达9年的管理权.这些惩罚已经非常严厉了,并无必要再剥夺塞尔维亚15%的领土,允许科索沃独立.面对众多的民族矛盾和地区冲突,国际社会必须鼓励通过谈判解决问题,必须制订统一的标准,即满足什么条件才能独立.如果当事人不能解决的话,应由联合国安理会来做出决定,而不能是几个大国来主宰.

为了支持科索沃独立,西方国家提出了许多前后矛盾的理论.比如,一方面说科索沃地位谈判已进行了两年而没有结果,因此不能也没必要进行谈判了,另一方面中东谈判已进行了几十年仍要继续谈判.

西方国家坚持科索沃是个案,允许科索沃独立,其他任何国际冲突方不得以科索沃为先例要求独立.另一方面,西方反对塞族人占多数的北科索沃从科索沃中脱离出去.认为北科索沃独立将将鼓励马其顿和塞尔维亚普雷塞沃山谷的阿族人的独立运动.同一时间的同一个问题,科索沃独立不会构成先例,塞族人占多数的北科索沃独立就会构成先例、危害地区安全,这显然不合逻辑.

为了支持科索沃独立,西方国家说:“因为过去的一切,阿尔巴尼亚人不可能与塞尔维亚人和平共处,不可能接受一个塞尔维亚国家,从而科索沃必须独立.”

西方国家认为:“科索沃是南斯拉夫社会主义联邦共和国的组成单位,有权独立.”按照这种逻辑,同是自治省的伏伊伏丁那也有权独立.但西方国家又说:“科索沃独立是南斯拉夫解体的最后一章.”由此说明伏伊伏丁那不能独立.

欧盟为了使它的科索沃法治使命团合法化,引用了安理会1244号决议,说:“授权秘书长,在有关国际组织的协作下,在科索沃设立国际民事存在等”这完全是断章取义,因为欧盟只引用了半句话,这句话的后半部分是:“等以便在科索沃建立一个临时行政当局,使科索沃人民能够在南斯拉夫联盟共和国内享有高度自治,并进行过渡行政管理,同时设立临时自治机构并监督其发展,以确保科索沃所有居民有正常和平生活的条件.”国际存在只能帮助科索沃自治而不是独立.2008年11月,安理会同意潘基文的建议:欧盟使命团应保持地位中立.

科索沃风波远未平息

科索沃宣布独立带来了恶劣的影响.尽管西方国家一再强调科索沃独立不构成先例,大多数国家还是反对科索沃独立.反对最坚决的俄罗斯、塞浦路斯、罗马尼亚、斯洛伐克、西班牙、印度尼西亚、格鲁吉亚等国家,内部都存在着分离势力.这是二战以来国际社会第一次以武力为后盾,剥夺了一个国家的部分领土.科索沃宣布独立和某些国家支持科索沃独立的行为,严重违反了国际法,破坏了来之不易的国际秩序.

虽然宣布独立一年多以来,科索沃矛盾逐渐被冰封.但是总有一天它还会爆发,是巴尔干地区最大的不稳定因素之一.近期,美国众议员罗尔巴克尔提出领土交换原则,即塞尔维亚放弃阿族人占多数的普雷塞沃山谷,以换取塞族控制的北科索沃.这个观点得到普雷塞沃山谷阿族人有限度的支持,而受到塞尔维亚的坚决反对,美国也不赞同.

塞尔维亚要求保留科索沃和科索沃要求独立的主张南辕北辙,难以调和.唯一彻底、长久的解决方案是领土分割和交换.以前也存在类似方案,其一是领土分割,即北科索沃脱离科索沃而加入塞尔维亚,再就是罗尔巴克尔的领土交换方案.在第一种方案中,塞尔维亚可得到北科索沃3个半市镇,但要放弃伊巴尔河南岸的塞族人.这个方案对塞尔维亚来说可以勉强接受,但非常痛苦,不到最后决不轻言.第二个方案是第一个方案的后退.普雷塞沃山谷是塞尔维亚通往马其顿和希腊的交通要道,战略位置非常重要,塞尔维亚绝无可能放弃.

最好的方案是领土分割结合领土交换.其一,塞族人占多数的北科索沃脱离科索沃而留在塞尔维亚.其二,以普雷塞沃山谷交换伊巴尔河南岸塞族聚居地,即山谷的阿族人和巴尔河南岸的塞族人互换家园.在国际社会的主持和压力下,塞尔维亚和科索沃可签署双边协议,然后由安理会批准.这是一种最合理、最公正的方案,科索沃和南塞尔维亚的民族问题都得到彻底解决.其他焦点地区如果要效法此模式,必须符合两个条件:冲突方达成协议和安理会同意.因此,科索沃的领土分割和交换方案不会影响国际秩序和地区稳定.

2008年10月8日,联合国大会通过决议,要求国际法院就科索沃独立是否合法发表意见.估计国际法院将于2010年形成结论.这些意见将对科索沃的前途产生重大影响.

(作者系山东大学政治学与公共管理学院博士后)

(责任编辑:王栋)