行进中的法治中国

2010年春天,温家宝总理在政府工作报告中说：“要让人民生活得更加幸福,更有尊严.” “尊严生活、体面劳动”旋即成为2010年的热门词汇.

人民的尊严自何而来?权利若坚实,尊严自然来.尊严首先来自宪法载明的诸多公民权利的落实.其次,公民权利的落实有赖于政府权力的节制和政府怎么写作的归位,有赖于司法的公正,有赖于人大的发力,有赖于公民社会的培育成长等

有人说：“一个宪法赋予的世界,就是一个人人得享幸福和尊严的世界.” 当政府的权力谨守法律的边际,当公民的权利丰满坚实,一个更有尊严、更加公正、更加和谐的社会必将随之而来.

人大制度持续发力

2010年,对于本届全国人大常委会来说,是一个密集修法的年份.一些落实公民政治权利和人身权利的重要法律,均被列入这一年的立法计划.

3月,修订选举法,取消城乡选举差别,实现“同票同权”；4月,修订国家赔偿法,首次将精神损害赔偿写入法律文本；10月,修订代表法,进一步保障和规范270万各级人大代表依法履职的权利；同月,修订村民委员会组织法,让村民委员会真正成为8亿农民的“训练班”.这些修订后的法律,都有一个共同的特点：凸显权利.

全国人大常委会如此高密度地修订重要法律,与“中国特色社会主义法律体系要在2010年基本形成”之间,形成了内在的呼应.全国人大内司委副主任委员陈斯喜在一次演讲中说：“2010年以后会制定一些新法,但重点将转向法律的编纂,新法的制定将越来越少.”这意味着,人大已经走过了立法的黄金年代,将走向全面修法的时代.

如果说,人大立法已经走过“流金岁月”,那么人大监督则在经历了“探索、创新、规范”之后,进入到了“制度发力”和“激活权力”的关键时期.

2010年3月,政府工作报告按照全国人大代表的审议意见,写入了“增强财政预算透明度”的内容.之后,各部委先后在网上“晒账本”.2010年,因而被称为部门预算公开的元年.

而预算公开的路径,实际上就是人大制度发力、法治前行的历程.在公民推动、地方试验、高层决策三方力量共同推动下,一个由人大主导、公众参与的预算审查监督制度基本清晰.总结各地实践经验的预算法修订草案,也被摆上了议事日程.草案有望写入“由人大批准的预算草案,未经法定程序,政府不得修改”的规定.

“管住政府的钱袋子”,人大找到了制度的发力点和监督的突破口.不少人也从中闻到了政改的气息：预算监督将成为人大监督政府的重要手段.温家宝总理说过：“一个国家的财政史是惊心动魄的”,因为这不仅关系经济发展,更会影响社会结构和公平正义.由此可见,预算审议如果形同虚设,人大代表就失去了最核心的价值.

人大不仅要管住政府的钱袋子,还要守好百姓的钱袋子,防止政府随意从百姓的口袋里掏钱.

“无代表,不纳税”.2010年10月,在审议车船税法草案时,有人大常委会组成人员直截了当地提出“不能总想着从老百姓兜里掏钱”.现代政府都确立了税收法定的原则.征税需要经过代议机构的审查批准,防止政府以国家财政权的名义侵害公民的财产权.但是长期以来,全国人大将税收立法的权限授予了国务院,造成了立法权的严重流失,也导致了政府征税随意性太大的恶果.我们期待国家最高权力殿堂里,响起更多这样的为民行权的声音.

这一年,无论是全国人大还是地方各级人大,都在积极探索、创新监督工作的方法.全国人大常委会对政府的公共投资计划实施情况进行专题调研,开展执法检查后的追踪检查监督,并且首次展开对政府部门的专题询问.而一些地方人大常委会,则在探索更加刚性的监督手段,比如对“一府两院”专项工作报告及落实审议意见的情况进行满意度测评.

人大监督越有力,法治国家越有形.在广州筹备亚运会期间,当地人大代表和普通群众、新闻媒体一起接力发声,迫使各级官员为扰民之举屡屡道歉.在杭州,媒体政府强拆辛亥革命历史遗址之后,当地人大及时介入、果断出声,要求政府立即全面停拆,并建议增加历史建筑修缮经费.两地人大,面对公共事件,大胆发声、勇敢介入,成为当年人大行权和代表履职的一抹亮色.

人大工作尽管取得了一定的成效,然而离百姓的期待,还是有较大的差距.近年来,作为宪法规定的法律监督机关和民意表达机关,人大却屡屡在重大公共事件中“失声”.各地“血拆”、跨省追捕事件、高考加分乱象,只见网民拍案而起、穷追不舍,不见人大勇敢发声、依法监督.与此同时,人大权力殿堂里的诸多监督“重武器”仍然“沉睡不醒”.人们期待人大在适当的时机激活质询、特定问题调查、撤职等刚性的监督手段,切实行使起宪法和法律赋予的职权,进一步彰显人大的权威.

央视记者曾在“”节目《见证履职,共商国是》中说：“如果我们遇事根本不考虑那个法律规定的最主要的表达渠道,而是直接诉诸媒体或者,那这个社会一定不是一个理智、成熟的社会.”的期盼也正是百姓对人大的期待.

公民社会初露端倪

从志愿者冒死赴玉树、舟曲救灾,到全民公益启动大会倡导“人人可公益”,权利为本、参与为责的公民精神,已如同蒲公英的种子,随风飘散,落地生根.

2010年,我们截取发生在北京、上海、广州的3桩标志性事件,来观察公民社会如何在这片古老的大地上,悄然而顽强地生长.

2010年初,广州番禺的民众集体维权,政府有关部门将垃圾焚烧厂选址在人口稠密区.民众理性而冷静地表达民意,政府迅速而有效地回应民意,及时喊停了焚烧厂的建设.随后在全国引起了一场公共政策大讨论：在各个城市均面临垃圾围城的困境时,如何寻找既环保又有效的出路.讨论最后形成了垃圾分拣第一优先的底线共识.“番禺反烧”从一个集体维权事件始,以一场改变公共政策的大讨论终,是一次成功的演练,充分显现了一个正在成长的公民社会的力量.

2010年尾,世这场“城市让生活更美好”的盛宴刚刚结束,上海人就经受了猝不及防的沉痛一击.11月15日,静安区胶州路,外立面改造工程引起一处高层住宅起火,造成楼内58人丧生.

11月21日是死者的头七日,按照中国的民俗,亡者的魂魄将最后一次返家告别.这一天,这个城市的公民前所未有地自发前来悼念.一场大火唤醒了人们的共同意识――在这片土地上,我们是命运的共同体.公民意识一夜觉醒.

与此同时,媒体不断发出对灾难的深度调查,追问这个由政府主导的“民心工程”为何变身“夺命灾难”.政府则频频道歉,不断检讨城市管理制度的缺失.上海人以自己的方式,完成了一次公民精神的洗礼,更新了公民参与的元素：克制、责任、理性、有序.

而在另一座中心城市――北京,法律学者和媒体人士,正在基于普通公民的责任意识,坚持不懈地推动一场制度的变革：废除“带血”的拆迁条例.5位法学教授的上书行动得到了有关部门的及时回应.2010年1月29日,国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》,向社会各界公开征求意见.12月15日,条例第二次向社会公开征求意见.

尽管条例的修改面临着激烈的利益博弈,但通过法学学者和媒体的持续努力,不断重演的拆迁悲剧,或许可以等来一个新条例的诞生.一场公民推动的变“法”运动正在朝着人们所期盼的方向前行.

传媒学者钱钢说：“一个现代国家,须有宽阔的领域介于公权和私人之间,这就是‘社会’,是不可或缺的公共空间,是化解冲突的缓冲地带.”中国人曾长期集体缺失意识、权利意识,对官员权力畏若神明,不知公民权利为何物.随着公民意识的全面觉醒,将日益成为一种国家的价值观,成为公民的生活方式,并加速孕育着社会的“成年礼”.

微博问政异军突起

风起云涌的“互联网”,在2010年因为一种叫做“微博”的网络形式而别开生面.有人说网络时代已经正式进入“微博时间”.这一年,在多起公共事件中,微博都以其独有的传播优势,起到了决定舆论方向的作用.微博,这种在西方仅被用作交友工具的网络形式,在转型期的中国却被赋予了全新的含义：关注就是力量,围观改变中国.

2010年9月16日,江西省抚州市宜黄县者家属钟如九姐妹欲赴京接受媒体采访,在机场被时任县委书记的邱建国等人劝堵,最后躲进厕所.著名“女厕攻防战”在微博上直播,引发大量网友“围观”.“宜黄事件”在网上急剧升温.宜黄县委书记、县长被免职.

而在最近的“王鹏错案”事件中,微博再度发力.宁夏吴忠市以闪电速度,迅速纠正“跨省刑拘”王鹏错案,并对有关责任人作出处理.当地系统两名官员为此错案付出“下课”的代价.

“微博时代,人人都是记者”.微博的根本力量,在于短时间内集中最大多数普通人的力量,来达到改变事件发展方向的结果.美国耶鲁大学教授陈志武认为,微博至少有三方面的好处：“第一,微博使得下级部门以往的欺上瞒下行为更加困难,使上级领导更能掌握下面的实际情况,降低上下级之间的信息不对称,有利于国家的治理；第二,微博使行政权力体系内的腐败行为更加艰难,因为阳光是最好的杀菌剂；第三,微博带来的信息流畅,使中国公民对社会更了解,这会提升社会理智,有利于良序社会的建立.”

网络在不断推动个案解决的同时,也进入了一个体制的瓶颈.那就是单纯个案的突破,往往不具有复制性,不能上升为一般的原则,不能指引体制的变革.围观可以改变个案,但却无法改变悲剧的恶性循环.在早已明令禁止的情况下,各地依然以涉嫌“诽谤”频频启动跨省追捕就是一个很好的明证.

学者信海光更是从另外一个角度,对微博问政的前途表示担忧.网络问政一个坚实的基础是公众围观的热情,“而公众热情,就像个轻薄浪子,一有事件则万众一声,施加巨大压力,把当事者搞得热血沸腾,一心奋战到底,但一旦下一个热点出现,公众热情立刻转移,只留下当事者孤身奋战,自生自灭”,在缺乏有力民意代言人的情况下,过分的口水宣泄使参与变得简单,道德情感得到代偿后,反而很可能会消解以实际行动对社会的推动.

最近一年“”的肆虐,终于在去年年底催生了一场“网络民意多大程度上代表真正民意”的争论.“”的存在,迫使我们认真反思自己面对网络上漫天而来的信息的心态,找回通往理智和真相的路径.

微博催生了中国式的网络问政,也在考问处于转型时期的中国社会.

法治政府任重道远

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》.《纲要》对建设法治政府提出了明确的时间表,这个期限是10年.

2010年8月,温家宝总理在全国依法行政工作会议上,再次表达了“推进依法行政,建设法治政府”的决心.根据纲要规定的时间表,所余的时间已经不多了.

近20年来,由行政诉讼法引领的行政制度变革,清晰呈现了“控权”与“扩权”的双重轨迹：所谓“控权”,就是政府权力日益受到控制；所谓“扩权”,就是公民权利不断得到扩张.但总体而言,政府与公民的强弱对比依然有待改善.随着社会转型期阶层分化、利益冲突的加剧,一些地方公权与私权之间的冲突也愈演愈烈.2010年,在一些地方,雇用黑保安堵截民众,暴力拆迁屡屡致人死亡,动辄启动跨省追捕,公权力表现得非常彪悍,已经成为影响官民关系的滴血伤口.

中国政法大学教授江平认为：“目前的转型社会,一个重要特点就是私权利觉醒了、扩大了,而公权力依然还维持着很大的干预和控制力.在过去控制和管理都相当强大的情况下,私权利很渺小,并不会出现很大的公权力和私权利的冲突.而现在,私权日益觉醒和扩大,公权力仍然保持着较大的干预和管制的力量,就会必然形成转型社会里公权力和私权利的冲突.甚至在某一时期会有尖锐的冲突,这是客观规律造成的.”

在“宜黄事件”发生后,多位受访学者表示,“我们离法治政府的目标,还有较大距离.”对于中国当前的发展来说,强调依法行政显得尤为迫切.

在此大背景下,《国务院关于加强法治政府建设的意见》于2010年10月出台,针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题,提出了坚持依法科学决策、强化行政监督和问责等7个方面的任务.

打造法治政府,除了政府自身的制约,更需要外部的监督力量.浙江财经学院副教授曾章伟撰文认为：“层出不穷的官民对抗,反映出一个亟待解决的问题：就是谁来监督执法者?如果执法者不受法律约束,法律只是统治者用来约束公众的工具,这样的社会就不是法治社会.当前尤其是要发挥人大在制约公权和保护私权方面的作用.”

在制度层面进一步规制公权、保障民权,并在实践层面真正落实这些政治规则,借之力实现行政公正、官民和谐之目标,依然是当前乃至今后一段时期的重要议题.

从年初温家宝总理说“要让人民生活得更有尊严”,到年尾十七届五中全会强调“以更大的决心和勇气推进改革”,前后呼应,脉络隐现.刚刚过去的2010年,是一个继往开来的年份,它将迎来又一个伟大的改革时代.