美国智库其对中美经贸关系的影响

摘 要：由知识精英组成、以“思想”为产品的美国智库,在美国政府政策制定过程的设定议程、政策审议和政策制定三个阶段发挥着不同的影响力.美国智库主要通过召开研讨会等形式发布研究成果,建言于政府,担当“二轨外交”的角色,并从一定程度上引导舆论.在中美经贸关系领域,智库发挥着越来越重要的作用.

关 键 词：美国智库；外交政策；中美经贸关系；政策；影响

中图分类号：D712文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）06-0110-03

智库是美国政治体系中的政治结构之一.智库通过不同的方式公布和宣传其研究成果和政策建议,在政策制定的设定议程、政策审议和政策制定三个阶段发挥着影响力.随着中美经贸关系领域的议题趋于专业化,智库所施加的影响力也在不断增强.如何最大限度地借助与美国智库的良好互动,加强中美两国之间经济领域的交流和探讨,推动中美经贸关系顺利发展,是一个值得探讨的问题.

一﹑美国智库的起源及发展演变

智库由知识精英组成,以“思想”为其产品,其作用是深入分析美国的国内外事务,为政治决策出谋划策.安德鲁·里奇（AndrewRich）将智库定义为独立的、无利益诉求的非盈利性组织,产品是专业知识思想,以此为主要依靠来获取支持并影响政策制定的过程.操作上,智库属于501C3非盈利组织,研究有关公共政策并传播思想.在政治上,智库属于进取型研究机构,寻求公共可信度的最大化,尽可能地投身于政治,运用其专业知识和思想来影响政策制定.[1]11-12

对于“智库”术语的来源尚未找到明确的答案.很多研究报告称智库出现于第二次世界大战期间.二战后随着被称为“智库”的兰德公司的成立,各种相同性质的研究机构大量出现,“智库”一词遂开始被广泛采用.美国最早的一批智库在20世纪初问世,主要反映了进步运动的思想,他们致力于“政治过程的去政治化”,以提升政策制定过程的可信度,倡导通过专家所掌握的知识,实现决策过程的科学化,以摆脱无休止、无意义的政治斗争.[2]303当今美国很多赫赫有名的智库多出自于这一时期,如布鲁金斯学会、对外关系委员会、卡内基国际和平基金会和胡佛研究所等.20世纪30年代大危机期间,罗斯福总统组建了他的“智囊团”,政府开始干预社会和政治问题.大萧条的惨痛事实成为政府介入社会管理的最充分理由.二战后随着政府承担越来越多的社会和经济责任,对政策研究分析的需求迅速增加,智库在政府管理中的作用愈发重要.在这一过程中,智库的定位和角色逐渐产生了变化,尤其自20世纪60年代起,美国智库更具备意识形态特征,并且更加注重政策的宣传和鼓动导向.

近年来美国智库的意识形态特性较为明显,保守派智库兴起.通常认为传统基金会美国企业研究所和胡佛研究所均为保守主义的阵营,布鲁金斯学会是中间派和自由派.同时智库更为注重政策营销型活动,从幕后转至台前,率大幅增加.这两种现象从一定程度上导致了智库的“利益集团化”,令二者之间的边界逐渐模糊.尽管智库与利益集团都是政策制定过程中的利益表达方,但是它们各自的关注内容、作用方式以及最终目标不同：智库关注公共事务,运用知识和观念提出政策建议；而利益集团关注自身利益,主要通过游说达成对自身利益的保护；智库在选举中主要为政治候选人筹划策略,而利益集团主要提供资金并动员选民支持.

二﹑美国智库对美国外交政策的影响

针对美国智库对美国外交政策影响力不断增强的现状,学术界给出了不同的解释,主要有多元论、精英论、多元精英论等.多元论以罗伯特·达尔（RobertAlanDahl）为代表,认为社会包含着许多相互冲突的、同政府官员有联系的群体.这些群体争相对政策的决定施加影响.美国外交政策制定过程是一个多元参与的过程,智库只是作为其中一元参与其中.以C·赖特·米尔斯（CharlesWrightMills）为代表的权力精英理论认为社会是由联合起来的、不代表人民的精英所统治.精英通过其成员所占有的地位来统治国家.多元论和精英论是一系列美国政治理论中的两个极端.后来又出现了多元精英论.这种理论强调政治分为不同的政策领域,按照这种观点,多元论和精英论之间的争论可能取决于所谈论的是哪一种政治冲突.被决定问题的性质很可能影响到决定问题的方式,在诸如外交政策的制定上,权力精英论有助于理解外交政策的制定.[3]209-217

在实践中,美国历届政府都有众多智库专家担任要职.里根总统任用的很多专家来自胡佛研究所、美国企业研究所、国际战略研究中心等机构.奥巴马政府组阁之后,布鲁金斯学会进入政府从政的有30多人,如前布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任杰弗里·贝德（JeffreyBader）出任了美国国家安全委员会亚洲事务主任.新一届总统上任之际除了会有一大批智库专家进入政府之外,同时也会有许多前任政府官员进入智库从事研究工作.如曾在克林顿政府担任国防部副部长的约翰·哈姆雷（JohnHamre）担任了美国国际战略研究中心总裁.

借助各种形式的出版物,如期刊和研究报告等,进行舆论传播,是智库影响美国外交政策的最基本渠道.一些著名的智库都会定期发行学术期刊,登载最新研究成果.智库还会及时发布相关研究成果的报告.另外,智库还在总统竞选期间为候选人担任顾问,以此作为影响外交政策的重要渠道.智库还会通过加强与议员的联系、到国会作证、借助新闻媒体等渠道影响外交政策.

政治科学家们长期以来很难解释智库的主要产品——思想和专业知识——在美国政治中的作用.[1]5布鲁金斯学会董事会主席约翰·桑顿（JohnL.Thornton）认为智库的影响力至少有三种形式：设定议程,引领讨论,以及设计政策.每种形式都面对不同的听众,并使用不同的方法来传递信息.[4]衡量美国智库对其政府政策的影响力的方法之一是定量评估智库的业绩,如通过智库观点被媒体报道的次数和到国会作证的次数,也有的借助智库举办研讨会和发行出版物的数量来评估.[5]89还有的学者通过解读智库公共知名度与政策相关性的计算结果,质疑知名度最高的智库肯定就是政策制定过程中最具影响力和最可信赖的政策研究机构这一观点,认为智库的影响力在政策周期的不同阶段各有不同.[5]117本文基本按照安德鲁·里奇的划分,通过美国经济政策中的设定议程、政策审议和政策制定三个阶段,分析美国智库的影响.三﹑美国智库对中美经贸关系的影响

美国智库对中国的研究最初主要涉及政治、军事等领域,总体上多为中美关系宏观定调型研究.如1997年7月,美国对外关系委员会发布了题为《塑造美中关系——长期战略》,该报告指出：“在未来几年里,对于美国的安全和经济利益来说,没有任何关系比同中国的关系更重要.”[6]414-415随着中国的崛起,美国智库对涉及中美经济关系的研究日益增多.中美经贸关系迅速发展,大体上经历了1993年之前的贸易逆差阶段,1993年之后的贸易盈余持续增长状态和2002年以后的贸易盈余大幅度增长阶段.2001年中国加入世界贸易组织,中美经贸关系进入比较成熟的阶段.虽然在知识产权、贸易逆差、反倾销、纺织品贸易、高科技产品出口等领域还存在问题,但是两国已经探索出了一定的协商解决机制,取得了一定的进展.2005年8月至2008年12月,中美举行了六次中美战略对话,2006年12月至2008年12月,中美举行了五次中美战略经济对话,之后,2009年7月合二为一的中美战略与经济对话启动,至今已进行了四轮对话.通过对话机制,中美从战略和长远利益出发来协调具体问题,探索出了很多协调和合作方式,为双边投资扩展了新领域.经过30多年的发展,中美经贸合作领域不断增加.

中美经贸关系中的关键问题之一就是贸易不平衡问题.对此,美国国内主要有两种对立观点.一种观点将美国对中国的贸易逆差归咎为中国通过“非法的、不正当的手段”所获得.舆论和政客往往持有这种观点,借口对华贸易逆差,在人民币汇率等问题上动辄向中国发难.这种观点无视中美贸易不平衡本质上是国际分工,尤其是国际生产布局发展的结果,中国并没有独享对美贸易顺差,对美贸易顺差通过各种方式转移到了其他经济体,而且美国对华高科技产品出口设限也是美国对华贸易出现逆差的重要原因之一.另外一种观点则比较务实,主要为大多数智库中的学者所倡导,基于对中国政治、经济、历史等各方面的了解和研究,能够从较客观和长远的角度看问题.除了将中国作为对手之外,美国智库通过对中国的全面研究,试图把握未来中美关系发展的方向,将中国以美国自己设定的规则纳入自身的利益体系.以2010年5月4日美国卡托研究所丹艾肯森（DanIkenson）发表的研究报告为例,这一报告指出美国媒体渲染了中国威胁论,挑起了美国的民族主义,激化了美中贸易摩擦.报告认为应该客观看待中美两国政策目标之间的差异,强调协商解决是外交政策的关键.双边贸易为两国人民带来了利益,两国都能受益于和谐的经贸关系.对待两国的经贸纠纷,使用“胡萝卜”达成协议,远胜于使用“大棒”制裁.丹艾肯森还指出美国首要问题是解决好国内的经济问题.

从影响的渠道上看,美国智库对中美经贸关系的影响主要通过发表研究报告或论文、引领政策讨论、影响政府并教育公众、为政府政策提供建议、到国会作证等方式实现.在美中经贸关系的历史进程中,每到重要的历史节点,都可以听到美国智库的“声音”.2005年美国对中国贸易逆差首次由2004年的321亿美元跨越式地上升为1021亿美元,美国国内舆论贸易保护主义升温,对中国对美出口横加指责.在舆论几乎一边倒的态势下,美国战略与国际问题研究中心、国际经济研究所于2006年4月联合出版了《账簿中国》一书,该书指出,中国的经济增长并未妨碍美国实现经济快速增长及充分就业的目标,中美贸易给美国带来了利益.中国对美国的出口和对美国金融资产的投资有助于抑制美国的通货膨胀和利率上升,从而有利于美国经济的快速增长和就业机会的增多.[7]

近几年,美国智库加强了与中国相关智库的合作,组织了大型会议、公开讲座、内部讨论等学术活动,一方面有助于发表更为客观和水平更高的研究报告,另一方面有助于籍由“二轨外交”,促进两国间政策制定和执行相关人员的交流和沟通.如2006年10月布鲁金斯和清华大学公共政策中心成立.从2010年开始,由清华大学中美研究中心发起,约翰霍普金斯大学和美国联邦行政学院共同负责,在清华大学举办的“中美高级官员培训班”已经进行了两届.2012年参加培训的有12名行政官员,行政官员被认为是美国政府的基础,他们往往为最高层决策提供各种备选方案.

美国智库对中美经贸关系的影响体现在经济政策制定过程中的三个阶段,即设定议程、政策审议和政策制定.[1]97设定议程阶段,智库主要针对相关问题提出自己的主张,引领舆论.在总统换届之时,智库的主张往往供新选总统在制订施政方针时考量.通常在政府政策制定者开始讨论某项重大政策之前,智库就早已对其进行了数年的研究.在政府决定采取任何执行措施之前,智库已构建了政策的议事日程和具体方案.这是美国智库在政策审议和政策制定阶段发挥的作用.虽然美国智库对其政府政策的影响力难以量化衡量,但是通过考察智库的研究及一系列活动,其作用是显而易见的.以2001年中国加入世贸组织,美国的态度和立场为例.在正式决策出台之前,就给予中国永久正常贸易关系地位以及中国“入世”的有关问题,美国各大智库都相继发布了研究报告,引领讨论,出席国会听证会,建言献策.仅以布鲁金斯学会为例,在批准美国对华永久正常贸易关系法案前后,以及中国“入世”前,该学会接连发布研究报告,并在国会作证,陈述其观点并提出政策建议（见下表）.

随着中美两国经济交往的加深,经贸领域的合作向纵深化发展.在这样的背景下,双方对问题和政策的谈判与协商也越来越专业化,很多问题需要在技术层面上磋商,而且就某一问题,更需要资深智库的专业学者参与.虽然美国智库可能具有不同的政治意识形态,但由于其研究建立在客观和理性的基础之上,因而能够进行沟通和释疑,形成政策与研究的良性互动.

目前对中美经贸关系的影响更集中于经贸领域细化的各类问题,即使有宏观性的研究成果,其定调的意义远比不上对中美外交关系的总体定调,原因是美国智库对中美经贸关系的影响毕竟限定在中美外交关系的宏观框架之内.但不容否认的是中美经贸关系作为两国之间最为活跃的存在,正吸引着美国智库越来越多的关注.