用法治思维推进改革

摘 要：坚持法治思维是时代的必然选择.领导干部应当具备规则性思维、合法性思维、程序性思维、权义性思维、权责性思维等思维模式.用法治思维推动全面深化改革,实现全面深化改革的总目标.

关 键 词 ：法治思维；深化改革

法治思维是指按照法律的规定、逻辑和精神来观察、分析和解决社会问题的思维方式.[1]党的十八大报告指出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力.”[2]同志在政治局第四次集体学习时强调,“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐”. [3]党的十八届三中全会通过了全面深化改革的决定.法治思维的树立,是顺应时代潮流的必然结果,更是深化改革的必然要求.

一、树立法治思维是时代的必然选择

(一)树立法治思维是法治国家的必然要求

党的十八大报告指出“法治是治国理政的基本方式”.[4]党的十八届三中全会提出了建设法治中国的宏伟目标.客观地讲,经过三十多年的法治实践和法制宣传、教育、培训,我国各级领导干部的法律知识水平有了较大增长,但领导干部的法治观念、法治精神、法治思维还没有养成,“权大于法”的历史根基没有撼动,迫切需要确立法治思维这一新的思维方式.

(二)树立法治思维是深化改革的客观需要

同志在第二次会议上说,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,确保在法治轨道上推进改革.党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是：“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.”[5]建设法治中国,是完善和发展中国特色社会主义制度的基本内容；依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求和基本方式.只有运用法治思维和法治方式推动全面深化改革,才能更好地实现全面深化改革的总目标.

(三)树立法治思维是正确决策的基本前提

在改革开放之初,法制很不健全,改革经验也不足,改革决策需要“摸着石头过河”.在经历三十多年改革开放后,我国已经形成了较完备的社会主义法律体系,改革决策则需要具有前瞻性和科学性.提高改革决策的科学性,需要“真诚倾听群众呼声,真实反映群众愿望,真情关心群众疾苦”,把最广大人民群众根本利益作为一切改革决策的出发点和落脚点,通过谈话行政、协商行政、公开行政等依法行政的法治理念,通过参与、听证、专家论证、集体决策、失误问责等法治程序“问政于民、问需于民、问计于民”,才能保障改革决策的前瞻性和科学性.多次强调：“我多年来就意识到这个问题.一个国家的命运建立在一两个人的声望上面,是很不健康的,是很危险的.不出事没问题,一出事就不可收拾.”[6]从我国领导干部决策的实践来看,违法决策是造成决策失误的一个重要原因.因此,需要用法律来约束领导人的决策行为,广大领导干部要树立依法决策的观念和思维.

二、领导干部必备的法治思维

(一)规则性思维

法治是法律之治、规则之治,因此领导干部应当树立规则性思维.一是先立规矩后办事.法是效力最高的规矩,规则性思维首先要求有法可依,即“先立法,后行为”,依照普遍性的法律治理国家、推进改革.在没有法律规定或者法律规定不明确时,也要建章立制,用制度管事、管人,不能依批示、指示办事,不能动辄特事特办.二是立好规矩再办事.治国理政,光有规矩是不够的.规则性思维不仅要求有法可依、先立规矩,更强调法律可依、规则可循.好法律和好规则的基本品质是公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性.

(二)合法性思维

法治意味着法律至上,宪法至上,一切组织和个人都必须接受、服从法律的统治.因此,领导干部应当具备合法性思维.无论是立法、还是执行,都应当事先问一下是否合法.既要杜绝“黑头的（法规）不如红头的（文件）、红头的不如白头的（领导批示）”现象,也要避免根据个人喜好或利益选择性适用法律,自觉维护法律的统一与尊严.在面对法律规定不明确时,也要根据立法目的、法律原则、法治精神解释、适用法律,恣意解释、适用法律,“打擦边球”,游走于法律的灰色地带等心态都应当尽力克服和避免.

(三)程序性思维

领导干部应当树立程序性思维.一是公权力的取得和行使需要程序.程序重于实体,法治强调程序正义甚于实体正义.二是程序不应等于“形式、过场”,程序要正当.程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开.

(四)权义性思维

法律通过权利和义务调整社会关系.因此,领导干部树立权义性思维.一要以权利、义务为线索去审视、调整社会关系,从调整、平衡权利、义务关系的角度去制定法律、推进改革、执法司法.二要认真对待权利,切实履行义务.领导干部要尊重他人的权利,并要切实履行职责.三要以权利、义务为基本分析工具,正确对待、妥善处理社会矛盾.比如,面对一起事件、一个矛盾纠纷,领导干部首先应当思考的是事件或矛盾纠纷的性质、权利义务关系,正常的法律途径,然后分析一下政府自身的权利、义务,并以此作出决策.既要避免该为的不为、不到位,同时也要防止大包大揽、乱作为.“花钱写平安”、“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”等所体现的显然不是权义性思维.

(五)权责性思维

权力是应当履行的职责,与权利具有选择性、可行使、可放弃、可转让相反,权力必须行使、不可放弃、不可转让.领导干部作为权力的行使者和责任的担当者,理应树立权责性思维.要坚持有权必有责,法律法规在赋予权力的同时,应当规定相应的责任保障机制,既要避免有权无责,也要防止权责错位.要切实避免只有权力没有责任；上级享受权力,下级承担责任；一把手享受权力,二把手、副职或者其他人承担责任等权责脱离的现象. 三、用法治思维推进改革的路径分析

(一)维护宪法法律权威

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要维护宪法法律权威.宪法法律权威,就是指法律在整个社会调整机制和全部社会规范体系中居于主导地位,坚守法律面前人人平等原则,任何组织、任何政党都要在宪法和法律的范围内活动,任何人都没有超越宪法和法律的特权.宪法法律是最高的权威,维护宪法法律权威是法治国家的基本要求.全面深化改革要维护宪法法律权威,一是要求在改革过程中,坚持法律在调制机制和全部社会规范体系中居于主导和至上地位,避免以政策、道德、习俗等调整手段或其他社会规范冲击或代替法律,避免以个别领导的价值判断来代替法律的价值判断.二是要求改革以宪法法律为最高权威,不得违背宪法法律的基本原则和精神.如果在改革过程中,宪法法律失去权威,宪法法律就成为一纸空文,形同虚设.当宪法法律形同虚设时,建立“法治中国”的目标也就只能是空中楼阁,全面深化改革也将无从谈起.

(二)重大改革于法有据

同志在第二次会议上强调凡属重大改革都要于法有据.张德江委员长在主持十二届全国人大常委会党组学习贯彻党的十八届三中全会精神时指出：要完善中国特色社会主义法律体系,加强立法工作,坚持科学立法、立法,提高立法质量,依据改革举措,结合立法规划和立法工作计划,需要修改的法律按照程序及时修改,使重大改革于法有据、有序进行,需要得到法律授权的重要改革举措,要按法律程序进行.过去“先试点,后立法”的模式,可能向“先立法,后改革”的模式过渡.今后不再允许法制轨道之外的改革试点,包括地方在各个领域的先行先试,也须依法行事.立法将引领改革,先立法、后改革,即便是先行先试,摸着石头过河,也要先有法.有的重要改革举措需要得到法律授权的,应当按照法律程序进行,确保一切改革举措都在法治轨道上进行.

(三)巩固深化改革成果

从法律自身发展的规律来看,法律是实践经验的总结.同志强调,“实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展.”[7]法律在“立、改、废”不断循环往复、螺旋式上升的动态过程中,对经济与社会发展起到引领和推动作用.要把成熟的改革成果和成功经验及时总结提升,以法律的形式固定下来.通过修改法律将改革成果纳入法律层面,从制度上保证改革举措与法律、法规、规章的“立、改、废”同步推进,确保全面深化改革与法治中国建设齐头并进,互为促进.