国有企业改制中职工权益的法律保护

摘 要 ：随着社会主义市场经济体制的不断完善,国有企业进行了改制.然而,在国企改制中,企业职工合法权益却往往难以得到保障和维护,如社会保障不落实,严重违反劳动法的规定,政治权利不落实等等.如何规范国有企业改制、保护职工权益,是国企改革乃至整个经济体制改革的关键问题之一.欲解决实践中出现的问题,必须以完善有关法律规范为进路,进行有关专门立法、提高法律规范层级、健全社保法律体系、加强法律程序规定,全面维护国企改制中的职工权益.

关 键 词 ：国有企业改制 职工权益 法律保护

作者简介：楚挺征,武汉理工大学文法学院硕士研究生,郴州市北湖区人民检察院；唐小弼,郴州市北湖区人民检察院公诉科科长,检察委员会委员.

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-089-02

一、楔子

关于国有企业改制的概念,学界莫衷一是,至今仍存在不同认识,有的学者将涉及国有企业一切制度的变更悉称为改制,P笔者认为此种认识并不准确.本文所指称的国有企业改制（以下简称“国企改制”）,系企业组织形式或投资主体之变化,其实质乃是企业内部治理结构之变迁,而企业作为法人主体依然存续.如国有企业改制成股份有限公司（即国企的“股份制改造”）或有限责任公司,依现代企业制度的要求而引起的企业内部治理结构之变迁,企业由单一控股变为混合控股,等等.因此,企业出售、合并、破产等不应划入企业改制的范畴.

国企改制在内容上是非常广泛的,它既与国家的经济体制的转轨联系在一起,也是一项现代企业制度创新.具体地说,国企改制包括企业内部制度的广泛变革,其核心是把国企从计划经济体制下的政府部门附属物改制为独立自主的市场竞争和经营主体.从法律意义上说,国企改制是国有企业法人人格之终止、变更和新设,原企业法人的权利义务应由改制后的法人承继.但国企改制将导致企业的产权关系、组织形式、经营方式等发生一系列变迁,从而不可避免地影响到原国企与其职工之间的劳动关系,由而产生改制企业职工安置和职工利益保护等问题.更何况,我国的国企改革、建立现代企业制度是在社会保障体系极不健全、保障能力较为薄弱的条件下进行的,故须妥善处理好改革、发展和稳定的关系.国企改制若得不到广大职工的支持与配合,处理不好改制后职工安置和职工权益保护的问题,将为国企改革之整体目标和部署埋下隐患,带来诸多不安定、不和谐因素,亦不利于刻下社会主义和谐社会之构建.因此,如何规范国有企业改制、保护职工权益,无疑是国企改革乃至整个经济体制改革的枢机性问题之一.

二、国企改制中职工安置总体情况撮要

在目下的国企改制实践中,经常采用的职工安置和身份置换的方式主要有如下两种：

(一)写断式安置

此种职工安置方式是国企改制中较为常见的方式,通常见于国企改制成股份制或国企的股份合作制改造中.利用企业国有资产对职工长期劳动和身份置换的补偿,一次性“写断”企业职工身份和工龄,使在职工和下岗职工得到整体安置.具体实践中的作法表现为企业按职工工龄等因素一次性支付职工一定数额的退职费、安置费,职工便与原企业接触劳动合同或用工合同,自谋职业,自此与该企业脱钩.

(二)股份合作式安置

在中小国有企业尤其是小型国有企业进行股份合作制改造时,企业的全部股份由全体职工认购,以此一方式实现职工的安置和身份置换,即职工转换为公司股东,经由股东大会和职工大会或职工代表大会行使自己的权利.国企在改制过程中,透过以上方式进行职工安置和身份置换时,由于现阶段就国企改制中企业和劳动者之间的权利义务如何处理尚无系统、完备的法律规范,因此难免因改制后劳动合同的变更、二者之间权利义务的变更而产生矛盾、纠纷.

三、国企改制中职工权益法律保护存在的问题

(一)法律规范体系中存在的问题

在国企改制过程中,维护劳动者（职工）权益的法律、法规从保障社会安定、和谐,促进和谐的社会主义劳动关系出发,无疑发挥了重要作用,但在国企改制实践中,并未完全表彰其应有价值,主要体现在：

1．法律规范原则规定较多,缺乏明确性

总体而言,现有的有关职工权益保护之法律规定过于原则和笼统,造成在适用上的不确定性,不利于国企改制中职工安置和权益保护相关法律问题的处理.譬如1989年颁布的《关于企业兼并的暂行规定》中提出了职工“原则上由被兼并企业接收”,该条的另一隐含意蕴便是兼并后的企业亦可以不接收；《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》中的“单位可根据实际情况”规定过于笼统,弹性过大,在执行中没有具体标准可资依循.

2．法律规范冲突时有发生,缺乏统一性

在本就不多的有关国企改制中职工权益保护的法律规范中,各法之间相互冲突的情况时有发生.譬如1989年《关于出售国有小型企业产权的暂行规定》第15条,对被出售企业职工的安置实行双向选择的原则,职工或走或留应在成交过程中达成协议,这同《关于企业兼并的暂行规定》中职工“原则上由被兼并企业接收”的规定极相轩轾；又如有学者认为原劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国>若干问题的意见》第13条中有关由分立或合并后的用人单位与原用人单位的劳动者遵循平等自愿、协商一致的原则变更劳动合同的规定与劳动法的精神相冲突.

3．规律规范的不平衡性导致利益保护不平等

法的公平实现,应当涵括社会机会、分配和结果上的公平.国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《补充通知》中规定的破产企业的若干优惠政策,只有在规定的试点城市企业中才享受,此种特殊的“一国两制”政策,直接造成不同企业职工由于身份和地域之不同而出现的不平等.

此外,实践中,由于不同的地区经济发展和财力的不同,大型企业的职工能够得到很好的安置,而一些老、少、偏、穷地区的中小企业,固定资产少,设备老化落后、土地使用权和厂房由于偏远不会有人购写,想破产也没有破产的能力,更谈不上其他保障.

(二)职工利益保护在实际操作中存在的问题

由于法律规范体系中存在上述诸多问题,各改制后的国有企业在适用法律对职工进行利益保护的实际操作中,亦不可避免地存在各种问题,造成国企改制中的职工利益难以得到有效保护,主要体现在：

1．社会保障未落实

国企改制后,依法仍应参加社会保险,但不少企业少报缴费基数,或者干脆不参加,对职工缴纳的部分不仅不上缴,反而截留挪用.据统计,改制后约70%的企业未给职工养老、失业等保险.工伤保险也未给职工,绝大多数职工都不知道有工伤保险.相当多的企业还严重拖欠职工工资和医疗费等,使企业职工陷入“病了无钱医治,小病拖成大病,绝症只好等死”之窘境.

2．在适用法律上不规范,甚至产生违法现象

国企违背《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）及其实施条例等有关法律、法规,在劳动过程中降低甚至克扣工资、超时劳动、违法加班加点和用工不规范等问题较为突出.

3．改制后的组织机构不规范,致使职工权利难以实现

工会制度是保障职工权益最有力的制度.实践中,许多国企改制后便不再建立工会,企业基层制度付之阙如,企业的重大决策尤其是涉及职工切身利益的方案不公开,使职工的政治权利难以得到落实.职工大会、职工代表大会的地位和职权亦得不到重视,职工难寻表达意愿的渠道,企业和职工的信息流不畅,加之政府信息公开尚未完全落实到位,改制后的国企职工几乎看不到政府出台的与职工切身利益相关的文件和政策,其知情权、表达权、参与权和监督权便无从保障.

四、国企改制中职工权益的法律保护路径

职工是国企改制的主体,亦是改制过程中不可须臾忽视的重要因素.因而在国企改制中,应当重视职工利益的法律保护,解决好职工的安置和身份置换问题.这非仅是一个法律问题,更是影响我国社会大局稳定、长治久安的一个重大政治问题,须引起高度重视.笔者以为,刻下应从完善有关法律规范为进路,透过如下路径实现国企改制中职工正当权益之有效保护.

(一)统一现有法律规范,消除冲突规定

如前所揭,我国关于国企改制后职工权益保障的法律规范,缺乏明确性、统一性,这不仅造成了法律体系的内在缺陷,且给法律的适用带来了诸多困扰.为此,首先必须做好现有法律的统一、明晰和各法与各法间的衔接工作,依照《中华人民共和国立法法》的规定,形成以宪法为核心和统帅、法律为主干,行政法规、地方性法规相互统一、协调,多部门、多层次的法律体系,做到有法可依、有章可循；同位阶的法律、法规之间则要消除冲突,彻底改变法与法之间的矛盾、冲突现象.没有和谐统一的法律规定,就不会有良好的社会秩序,也不能达到利益的真正维护.

(二)提高职工利益保护的法律效力层次

现阶段,大量的法律规范都集中于行政法规、地方性法规、部门规章甚至地方政府规章及其他规范性文件层面,因而总体而言,有关职工权益保障方面的法规范效力层次不高.各类规范性法律文件尤其是地方性法规、部门规章和地方政府规章由于顾及到本地区、本部门的利益,往往作出对自身有利的具体规定甚或突破性规定,不仅造成各法律规范之间的冲突,而且造成了不同地区之间职工权利、利益亦不尽相同的失衡局面.笔者认为应当提高此类法规范的效力层次,尤其是应在修订后的《劳动法》及《劳动合同法》中就有关企业改制后劳动者和用人单位的劳动合同承继关系进行明确和统一,如此不仅可以避免其他法律规范中关于劳动合同承继问题的模糊和冲突规定,而且可以国家单行法的形式使这一基本问题明晰化.

(三)必要时进行职工权益保护的专门立法

职工权益保护问题是改制国企中职工反映最为强烈和突出的问题之一.既有关于职工权益保护的规定散见于各法律法规和规章中,而援引、适用最多的《劳动法》、《劳动合同法》主要是调整劳动和劳动相关领域中关系,对职工享有的人身权利、权利、资产（股份）利益、文化教育权利等均没有也不可能作出统一、完备的规定.因此,笔者认为必要时,可考虑制定一部职工权益保护的专门法,Q统合既存的弥散规定,针对不同企业的职工,对其应享有的人身权利、权利、经济权利、文化权利等作出明确具体的规定.

(四)健全社会保障法律体系

建立健全完备的社会保障法律体系,是深化经济体制改革、构建和谐社会的迫切要求,是加强和创新社会管理的题中应有之义,也是国企改制中必须实现的一项至关重要的配套措施,关乎我国的改革、发展和稳定之大局.社会保障法律体系的建立和健全,是国企改制中职工走出现实困境的根本出路之一.当下,应贯彻落实《社会保险法》,加快形成独立于企业之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理怎么写作社会化的社会保障体系,重点确保国企下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放.

注释：

①如认为“国有企业的改制,从形式上来说,可以分为公司化改制、股份合作制改造、公司（企业）的兼并或分立、企业出售、企业托管、企业债权（债务）转股权及企业承包租赁等”．钱卫清．国有企业改制法律方法．法律出版社．2001年版．第16页．

②已有学者呼吁尽快制定“职工权益保护法”．刘惠君．国有企业改制后职工合法权益的维护．重庆工商大学（社会科学版）．2003（4）．