日本的授权立法和立法中的公众参与

2013年12月上旬,应日本早稻田大学法学院的邀请,我有幸随全国人大常委会法工委的考察团赴日本就完善立法制度进行考察学习,期间与日本早稻田大学宪法与行政法研究会的教授以及日本国会参议院的参事进行了交流.现将考察学习中了解到的日本的授权立法和立法中的公众参与制度情况与国内同仁做点分享,以期对当前研究修改立法法,推动完善我国立法体制机制,推进科学立法立法,着力提高立法质量有所裨益.

一、日本的授权立法

西方国家一般实行三权分立原则,国会或者议会严格掌控立法职权,授权其他国家机关特别是授权行政机关行使立法权原则上不被允许.但是,随着经济社会的发展,国家的行政管理职能逐步扩展,实践上需要政府拥有一定的立法职能.二战后,日本同其他资本主义国家一样,也承认了授权立法.

(一)对授权立法实行严格的限制

日本实行国会中心立法原则和国会单独立法原则,即国会以外任何国家机关,除宪法规定的例外情况外,均没有制定一般性和抽象性法律规范的权力,法律仅依据国会的决议成立.日本的宪法第四十一条规定,国会是最高国家权力机关,是国家唯一立法机关.第五十九条规定,法律案,除本宪法有特别规定者外,经两议院通过后即成为法律.日本的宪法对国会的立法事项范围作了明确规定,包括修宪事项、法律保留事项及其他必须制定法律的事项.宪法规定的例外情况包括,内阁为实施宪法和法律的规定可以制定政令、国会参众两院可以制定各自的议事规则、最高法院可以制定相应规则、会计检查院可以制定必要的会计检查规则、地方议会可以制定条例.此外,日本的地方自治法第十五条还规定,都道府县地方政府可以在不违反法令的前提下,在其主管事务范围内制定规则.在此权限之外,包括内阁、内阁下设的府和省、地方议会和地方政府,只有法律、政令有明确授权时才能制定规范性文件.例如,日本的国家行政组织法第十二条规定,各省大臣就其主管的行政事务,可以基于法律或者政令的授权发布省令.内阁设置法第七条规定,内阁总理大臣就内阁主管的行政事务,可以基于法律或者政令的授权发布内阁府令.也就是说,在日本,只有法律和政令中明确授权其他国家机关制定下位法,才属于授权立法.

(二)授权立法的方式和范围

在日本,法律授权其他主体制定规范性文件,一般不会单独制定专门的授权法,而是在法律中一并规定.授权事项范围应当在尊重国会立法权的基础上确定,既不允许违反“法律保留”原则进行授权,也不允许法律作一般性的空白委任,而必须是个别的、具体的授权,授权必须明确目的、对象范围、被授权人应当依据的标准及其要件等.不必提交国会审议的专门技术性的事项以及不涉及本质、可预测到会频繁修改的事项等,在法案起草阶段可视情况按重要程度作出判断,重要的可以授权内阁制定政令,其次可以授权内阁府、省制定内阁府令、省令,依次类推进行授权,授权可直至地方议会和地方政府.

(三)通过司法机关监控授权立法

日本实行的是普通法院审查合宪性的违宪审查制度,因此,对授权立法的监控是通过司法机关监控实现的.日本的宪法第八十一条规定,最高法院是有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院.因此,最高法院享有对授权立法的审查.由于内阁对政令有严格的审查制度,违宪或违法问题在政令生效前将得到解决.实践中,基于授权制定的政令极少会被认为违宪或者违法,授权立法会被认为违宪或者违法的情形多数为省令等其他下位法.例如,最近个别授权立法违宪的判例中较为有名的是有关网络销售医药的案例：药事法对网络销售行为未作规定,但内阁某省基于法律授权制定的《药事法实施规则》则禁止网络销售医药.医药销售公司认为该授权立法超出药事法的规定,遂向法院提起诉讼.2013年1月11日,最高法院认为《药事法实施规则》超出药事法的授权范围,判定该项规定违宪.

二、日本立法中的公众参与

西方国家的代议制度本质上决定,法律是代表不同利益集团的议员争吵后由国会通过的争权夺利的工具,但也或多或少会重视公众的参与,以显示立法的性,日本的立法过程也同样体现了这一点.

在日本,从广义上讲,立法中的公众参与有直接参与和间接参与.公众直接参与立法的情形有两种：一是日本的宪法第九十五条规定,仅适用于某一地方公共团体的特别法,根据法律规定,非经该地方公共团体居民半数以上同意,国会不得制定该项法律.即特定区域居民进行表决是国会立法的必要条件.二是日本的宪法第九十四条及地方自治法规定,作为国民的选民在条例草案中,附上达到一定数量的该地方公共团体中选民的签名,可以请求地方公共团体制定条例,即“请求制定条例的直接参政制度”.不过,上述宪法和法律规定的公民直接参与立法的制度自1951年以来就从未付诸实践.公众间接参与立法的情形主要有三种：一是公众意见征集制度.即行政机构制定命令及规则时,须执行法律规定的程序,以公开征集公众意见为原则,以不征集意见为例外.但是,这项制度不适用于国会参众两院的立法,也没有其他法律规定国会立法中须公开法律草案征集公众意见.这项制度也不适用于内阁作为法律案提案人在法案起草阶段的工作,即内阁起草法律草案时,可以公布法案征集公众意见,但不公布法案不属于违法.不过,2013年底日本在制定特定秘密保护法案时,内阁在统一创设的政府信息公开门户网站上曾公布了该法的草案.日本早稻田大学的教授指出,这种法定的公众参与立法的平台,看似很宝贵,但征集的意见实际上能得到多大程度的考量和反映,值得研究.二是立法听证制度.立法听证会由各委员会自行判断并决定是否召开,并非法定的必经程序.国会的委员会召开立法听证会的具体操作,参议院议事规则和众议院议事规则分别作了规定.三是权制度.日本的宪法第十六条规定,任何人对法律、命令以及规则的制定、修订以及废除等事项,享有和平的权利.但国民的受理后由各议院自由裁量,因而陈情的实效并不明确.

上文介绍的公众对立法的直接参与和间接参与,都是日本制度化的规定.除此之外,在实际立法过程中,议员在提交法律案前会听取国民的意见,在日本称之为陈情；内阁在提交法律案前,也会听取行业协会、社会组织的意见.如,日本公务员法起草时,内阁与公务员工会多次交流.国民和社会组织也可以向议员或内阁反映情况、提出建议,甚至游行,表达意见.由于议员由国民选出,议员言行不能明显违反国民意向,否则将以下次选举落选的形式承担政治责任,这就形成了事实上的约束力.因此,议员及内阁提交法律案或者在议院发言、表决时,或多或少会考虑国民的意见.这也是日本国民非制度化的立法参与形式.

（作者单位：全国人大常委会法工委研究室三处）