金融机构可疑交易报告模式

【摘 要】构建有效的反洗钱可疑交易报告模式对提高金融机构可疑交易报告质量,打击洗钱犯罪具有重要意义.该论文剖析了当前我国可疑交易报告模式的弊端,并在借鉴英、美等国家报告模式基础上,提出了我国构建“金融机构总对总报送、监测中心纵横向反馈、人民银行阶梯式使用”的报告模式设想,并对完善我国可疑交易报告管理工作提出了政策建议.

【关 键 词】反洗钱可疑交易报告模式研究

一、引言

近年来,顺应国际反洗钱发展趋势和金融行动特别工作组（FATF）反洗钱标准的变化,作为我国反洗钱主管部门的人民银行提出了“风险为本”和“法人监管”的反洗钱工作理念,并在金融机构启动了“可疑交易集中处理”试点,这对当前金融机构双向报送的可疑交易报告模式带来了挑战.新形势下,如何构建有效的可疑交易报告模式,提高可疑交易信息处理质量和效率,更好的发挥对打击洗钱犯罪的作用是人民银行亟待解决的问题.

二、当前可疑交易报告模式存在的弊端

(一)双向报送不完全适应风险为本和法人监管要求

目前,我国对金融机构反洗钱可疑交易报告采取基于“规则为本”的双向报送模式,即金融机构按照确定的标准向反洗钱监测中心报送一般可疑交易报告和向人民银行分支机构报送重点可疑交易报告.近年来,双向报送模式取得一定成效,但也存在一些问题：一是金融机构以合规标准筛选出海量可疑交易报送给反洗钱监测中心,但缺乏人工分析的一般可疑交易报告大多成为垃圾数据,反洗钱监测中心不得不花费大量资源进行二次研判,造成了人力物力浪费.二是金融机构向人民银行分支机构报送重点可疑交易报告具有区域局限性,给人民银行分支机构带来履职风险.重点可疑交易往往涉及全国多个省市,仅凭人民银行分支机构获取的客户信息和交易情况难窥全貌,造成重点可疑价值被人为降低,影响了挖掘利用.同时,人民银行分支机构对接收的重点可疑交易如认为价值不高,可不予接收或退回.但由于对可疑交易质量的研判没有统一标准,一旦退回的重点可疑交易线索牵涉案件,将带来履职风险.

在风险为本和法人监管模式下,带来两方面变化,一是法人监管更多强调金融机构的法人责任.从可疑交易报告方面看,金融机构法人要切实承担反洗钱可疑交易报告义务,这要求金融机构要理顺内部关系、统一内部操作,客观上需要取消双向报送,实施单向总对总报送.二是风险为本模式下,人民银行将逐步取消客观标准,主要由金融机构自主判断来报送可疑交易,可疑交易没有了一般可疑和重点可疑之分,使双向报送模式一定程度上失去了存在基础.

(二)在金融机构可疑交易报告集中处理模式下,双向报送成本更高

当前,工商银行在全国开展了可疑交易报告集中处理试点,招商银行、民生银行等金融机构也积极开展可疑集中处理准备工作,可疑交易集中处理已成为金融机构可疑交易报告的趋势.如工商银行的可疑交易集中处理中心一般设置在二级分行或省分行,在设立集中处理中心的省份,其地市分行已不再履行可疑交易分析职能.招商银行拟设立专门归总行管理的反洗钱监测分析中心,集中处理可疑交易,其他分支行不再主要承担可疑交易分析工作.在集中处理模式下,如果金融机构继续按目前的双向报送模式报送,则需要向不承担可疑交易分析的分支机构所在地人民银行报送重点可疑交易报告,这就需要其总部对已经集中分析的数据进行二次分离,并按地区筛选出重点可疑交易反馈当地分支机构,由当地分支机构再上报当地人民银行,这将进一步增加报送成本,使金融机构本已集中的可疑交易又被分离,不符合“可疑交易集中处理”降低金融机构成本的改革方向.

(三)当前人民银行分支机构、基层金融机构人力资源配备难以切实保证重点可疑交易分析质量

从人民银行层面看,一方面目前大量地市中心支行仍未设立专门的反洗钱科室.以山东省为例,全省17个地市人民银行中心支行中,11个没有专职的反洗钱部门,6个设立专职反洗钱部门的中心支行,人数多在4-5人,人力资源明显不足.另一方面,随着风险为本监管思路在人民银行的逐步贯彻,风险评估工作将全面展开,人民银行分支机构要承担风险评估、分类监管和重点检查等繁重职责,人员少、任务重的矛盾愈发突出,将进一步影响对重点可疑交易报告的分析质量和报送数量,双向报送模式难以适应最新的反洗钱监管要求.

从金融机构层面看（以商业银行为例）,商业银行可疑交易分析职能目前主要前置到地市分行甚至支行,支行承担大部分可疑交易分析职能,可自行决定是否将可疑交易上报给总行和将重点可疑交易报给分行,由分行报当地人行.由于商业银行基层支行人员配备、技能储备明显不足,报送的重点可疑交易质量较差,这也是目前推行可疑交易集中分析模式的重要原因.

随着人民银行推行风险为本和法人监管,金融机构推行“可疑交易集中处理”,以往双向报送模式难以有效开展.

三、发达国家可疑交易报告模式借鉴

(一)美国

1.接收金融机构可疑交易报告的有关组织及职能

美国金融犯罪执法网络（FinCEN）负责反洗钱情报收集、处理和分配,根据“以大额交易报告为主、可疑交易报告为辅”的要求,综合金融机构报告的信息形成金融交易数据库,结合其他政府部门及公众的信息提供情报报告,分析可疑交易,并按需要反馈给相关部门而设立并运作的.金融犯罪执法网络主要任务一是存储和分析金融机构和非金融机构以各种形式提交的可疑行为报告和交易报告；二是为侦办案件提供情报和分析帮助,向政府部门提供数据接口怎么写作,供司法部门调查人员和监管部门管理人员在其权限范围内查询可疑行为报告和交易报告.

2.信息收集与使用

FinCEN实施入门（Gateway）计划,将反洗钱情报在相关部门间传递和共享,使各种反洗钱力量有机结合在一起,从而以情报为纽带组织起部门间的合作.每一个加入这一计划的联邦、州和地方执法机关都需同FinCEN签订一个协议,经授权后,该机关及其人员就可以借在线访问FinCEN的数据资源.计划提供了专门的搜索和分析程序在完成使用者查询请求的同时,也自动将请求中的信息要素与已有的案例或其他执法机构的执法库的索引进行匹配,找出相关信息,满足执法部门的情报需求.为确保金融情报信息数据库安全,FinCEN与342个外部使用者签订了备忘录,明确责任,确保信息合法使用.（二）英国

1.接收金融机构可疑交易报告的组织及职能

英国“打击严重有组织犯罪局（SeriousOrganizedCrimeAgency,SOCA）”负责收集分析与洗钱和恐怖融资有关的可疑交易报告；识别犯罪资产；开展对未知犯罪或恐怖活动的先期调查,并对有组织犯罪威胁开展评估；向执法部门提供线索,并提供协助以打击洗钱和恐怖活动；侦查刑事、民事案的犯罪收益或税收追回；负责对经济金融调查员开展培训等职责.

SOCA在其犯罪资产部内设立英国金融情报中心（FIU）,负责收集分析与犯罪收益和恐怖融资有关的可疑交易报告,识别犯罪资产,开展对未知犯罪或恐怖活动的先期调查,向执法部门提供线索,并提供协助以打击洗钱和恐怖活动.金融情报中心同时还承担反检测币的职能.

2.数据收集与使用

英国情报中心（UKFIU）网络数据库（ELMER）收集信息报告主体报送的可疑交易信息,并对可疑信息自动实施搜寻情报调查、汇集、分析处理,由联络中心对ELMER中搜寻到的可疑信息进行分析,将不适合的可疑报告信息返回给报告主体,适合的则向执法机构提交推荐及建议.在遵循保密安全前提下,SOCA准许其他执法机构直接接入可疑交易报告数据库,并鼓励充分使用.SOCA与多家执法机构订立合作协议,准许其直接接入可疑交易报告数据库.截至2010年末,英国已有78家执法部门可以直接接入可疑交易报告数据库,使用可疑交易报告数据来开展工作.

从发达国家可疑交易报送模式来看,反洗钱可疑交易报送均由金融机构总部报送至监管机构总部,监管机构总部统一进行分析研判,并根据情况反馈至下级机构和其他有关部门,使信息得到充分利用.同时可疑交易报告仅有一种类型,无一般可疑交易报告和重点可疑报告的区分.

四、构建我国可疑交易报告新模式的设想

根据风险为本监管要求,借鉴国外工作模式,本论文提出“金融机构总对总报送、监测中心纵横向反馈,人民银行阶梯式使用”报告模式设想.

(一)“总对总报送”

即取消可疑交易双向报送模式,由金融机构对经分析甄别的可疑交易直接总对总报送至反洗钱监测中心,金融机构的可疑交易报告质量直接由金融机构总部负责,反洗钱监测分析中心全面履行可疑交易报告的分析职能.

(二)“纵横向反馈”

即借鉴发达国家充分利用可疑交易数据库、最大限度发挥金融机构情报价值需要,由反洗钱监测中心向人民银行开放数据库.考虑到人民银行分支机构人员配备,并与反洗钱法规定的行政调查权由省级以上人民银行承担的规定相衔接,建议反洗钱监测中心可疑交易数据库反馈至总行反洗钱局和省级人民银行分支机构两个层次.对总行反洗钱局,建议中心反馈全部可疑交易数据,对省级人民银行则反馈本辖区数据.

(三)“阶梯式使用”

按照总行、省级分行、地市中心支行（含支行）三个级别,有侧重性的分级使用数据.下级机构可根据需求向上级行提出数据使用申请,由上级行可临时赋予数据查询、数据下载权限.上下级机构在分析使用数据时进行有效联动,总行、反洗钱监测中心从全国层面进行分析考虑,分支机构从辖区角度进行分析,并承接总行、反洗钱监测中心协查等工作任务,上报分析成果,确保分析质量.

1.统筹使用反馈数据进行可疑交易监测分析

人民银行总行侧重分析数额大,影响广的案件线索或可疑交易；省级分行侧重分析监测涉及本辖区金融机构和客户的数据,在分析辖区可疑线索基础上,积极配合完成总行布置的可疑线索,并向总行上报有价值的分析成果；地市中心支行（含支行）侧重现场检查领域的使用,以涉案线索进行回溯性检查.

2.深入挖掘可疑交易信息在评估中的作用

总行可在法人监管中着重考虑金融机构总行（总部）的反洗钱系统建设、董事会重视程度；省级分行可根据可疑交易报告情况,重点关注金融机构部门配合、业务风险防控情况,同时可对总行（总部）设在当地的金融机构履行人总行监管职责；地市中心支行（含支行）可根据可疑线索倒查一线业务人员履行反洗钱义务状况,同时可对总行（总部）设在当地的金融机构履行监管职责.

五、政策建议

为适应本论文提出的新的报送模式,建议修改《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》并出台相关指引,明确标准,规范操作.

1.确定新的可疑交易报告标准

修改《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》,将金融机构报送可疑交易的主观判断要求进行规定,为后续深入开展集中报送试点和推行全面总对总报送提供制度支撑.

2.在反洗钱监测中心向人民银行总行、人民银行省级分行反馈数据时,应明确定位、加强管理

一是制定数据反馈及使用办法,规定各级人民银行数据利用方法及获取程序.二是升级系统数据库,使反馈数据、数据下载及使用的痕迹都在系统中有日志记录,规范数据传递和使用流程,严防泄密风险.三是重新修订行政调查管理办法,对分支行行政调查及资金监测工作重新定位.

3.明确人民银行分支机构在“法人监管”和“总对总报送”模式下的反洗钱监管责任

一是对辖区有法人金融机构的,人民银行分支机构应全面实施管理,可对其外地设置的“可疑交易集中处理中心”进行延伸管理,以体现法人监管工作思路.二是在当地有“可疑交易集中处理中心”的金融机构分支机构,当地人行在反洗钱评估、风险监管和现场检查时,可以纳入可疑交易报告分析内容.三是对当地无“可疑交易集中处理中心”的金融机构分支机构,日常监管中可不予考虑金融机构操作层面的可疑交易报告情况,侧重评价其内部控制、上下级可疑交易报告流程等机制建设方面内容.