欧盟金融监管改革有效性的微观基础

摘 要:本文对欧盟各国监管架构和监管治理结构的趋同性进行总结分析,以期对欧盟金融监管改革的微观基础有一个基本判断,并对未来欧盟金融监管改革之路提供一个历史的演进逻辑.

关 键 词:欧盟,监管架构,监管治理结构,趋同

中图分类号:F830　文献标识码:A　文章编号:1006-1428(2010)11-0073-06

以次贷危机为契机,欧盟建立了全新的制度化和实体化的宏微观监管协调体系:欧洲系统风险委员会(ESRB)和欧洲金融监管体系(ES),为实现泛欧金融监管迈出了实质性步伐.微观审慎监管改革的重要内容是使三个超国家机构EBA、EIA和ESA拥有了法人地位,并且被赋予远超过成员国监管当局的监管权限.由此形成了一个包括指导委员会、三个超国家机构以及各国监管当局在内的复杂的多边监管网络.此外与之交织在一起的还有母国一东道国监管关系.因此,欧盟金融监管改革后所呈现的微观审慎监管体系是一个拥有众多主体,错综复杂的多边委托写作技巧网络.而最终要确保各监管主体履行各自的监管职责,达到有效维护欧盟金融稳定的目的,必须使这些主体具有激励相容的合作动机.在这个错综复杂的监管网络中,欧盟各国金融监管架构以及相应的监管治理结构是处于微观网络系统中的两个重要领域.而欧盟各国在这两方面的趋同性将在很大程度上影响成员国的跨境合作动机,对于建立激励相容的泛欧金融监管体系起着至关重要的作用,并将最终影响ES的运作效果和改革的成败.

一、欧盟各成员国监管架构趋同性分析

在欧盟金融监管制度领域,辅助性原则(subsidiarity)得到充分的尊重和体现-.特别是在事实上和法律上(defactoanddeiure),欧盟成员国在非欧盟专有立法权限领域享有很大的自由空间,欧洲大多数金融部门的监管活动都是建立在主权国家基础之上的,欧盟成员国各自有不同的监管法律框架,有采取不同监管模式的权利,各监管机构的目标、权限,工作方式和方法都不尽相同.呈现出多样性和复杂性的特征.

监管架构的趋同(convergence)是指尽量缩减各国监管体制方面的差异(例如同意建立统一的规则等).各国监管标准、监管理念以及监管利益的趋同将有助于促进各国监管者对彼此金融市场、监管框架以及监管方式的了解,便于顺利开展合作.在分析欧盟各国金融监管架构趋同性时,需要从两方面进行分析,一是金融监管的模式,二是金融监管机构权力的集中程度.事实上相同的金融监管模式其权限集中程度可以不同.将两者综合起来,可以对欧盟成员国监管架构趋同程度有一个基本的了解.

从金融监管模式来看,欧盟27国中.12个国家采取了分业监管模式.,而荷兰则采用了所谓的目标性监管,即由本国的银行负责宏观和微观审慎监管.虽然如此,但最近十年来,从银行、证券和保险分业监管模式向统一监管模式转变的趋势也逐渐明显.目前已有14个欧盟成员国建立起统一监管模式,将金融体系的监管权限集中在一个部门内,其中10个国家是在本国银行以外有单一的监管部门,另外4个国家中,或者由央行(捷克共和国,斯洛伐克),或者由央行的一个子部门(爱尔兰),或隶属于央行的独立的机构(爱沙尼亚)充当其统一的监管机构.

为了衡量欧盟27个成员国金融监管权力的集中程度.Masciandaro在2004到2006年间的研究中开发了衡量监管权力统一度指数FSU7,该指数可以用来分析对三个传统金融部门:银行、证券和保险业进行监管的机构数量发布状况.根据FSU指数其中,监管权力集中度最低的有9个国家.他们分别是保加利亚、塞浦路斯、法国、希腊、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚、西班牙(其FUS指数为1).欧盟27个成员国中有11个国家监管权力集中度相对较高,FSU指数最高达到7.他们分别是比利时、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、匈牙利、爱尔兰、拉脱维亚、马耳他、斯洛伐克共和国、瑞典和英国(这11国中,其中8个成员国是在银行以外另设统一监管机构,另外3个国家则由本国央行担当统一监管职责).

另外,Masciandar,MariaJ.Nieto等学者还使用央行在金融监管中的参与度指数(CentralBankasFjnancialAuthorityIndex-CBFA)来衡量银行在本国金融监管中的作用.欧盟27国中,共有13个成员国的银行没有承担主要监管者职责,CBFA指数仅为1.而仅有3个国家:捷克共和国、爱尔兰和斯洛伐克共和国的央行负责所有金融行业的监管,其CB-FA指数为4.

根据相关文献研究发现,欧盟各国金融监管架构的设计存在着某种规律性:即一个国家选择多少个机构参与监管是与银行的制度设计密切相关的.一般来说.一国监管集中度与央行对监管的参与度呈反向关系.这种替代关系被称为央行的“分割效应.这一关系最初是由一些学者在研究跨国金融监管体制时发现的.并对此进行了深入的研究.从政治经济学的角度分析,央行的分割效应可以被解释为某种特殊的路径依赖:即任职的政策制定者对金融监管统一程度做出决策时往往受到央行业已存在的地位影响.其选择往往是在原有央行地位基础上进行的后续改革,而且根据Masciandaro.Westrup和Ouintn在2006至2008年的研究中发现各国选择监管模式主要取决于政治因素,通常央行享有较高的独立性,一国政策制定者担心如果将货币政策和金融监管权限都集中在银行,那么政府对该国金融市场的发展所能施加的影响力将微乎其微,而这恰恰是政府所不愿意看到的.

综合上面的分析可以得出一个基本结论即:欧盟各国监管架构的趋同程度是比较低的,明显存在着两极分化的状况.从欧盟各国监管实践来看,并不存在一种对所有国家金融体系发展都是“最优”的监管模式.而且理论上也不能证实采取哪种特定的金融监管架构更具优势,这需要综合考虑各国金融市场发展历史与制度演进的模式.即便如此,欧盟各国监管架构发展趋势也可以提供某些政策启示:欧盟金融监管架构中出现的两级分化趋势有可能造成两种监管模式间的竞争,对成员国信息沟通、监管合作与协调方面产生不利影响,因而对未来实现欧盟监管趋同、对泛欧金融监管体系(ES)的有效运行带来实践上的难度.

二、欧盟成员国监管治理结构趋同性分析

根据Willianmson的界定,“治理”是指一种精心设立的秩序,目的是为了减少冲突、实现各方的最大利益.而监管机构良好的治理结构,是其监管对象引入良好治理的前提条件,是监管当局树立公信力和监管权威的重要基础,没有良好的监管治理结构,将会导致道德风险和市场行为的扭曲,最终造成整个金融系统出现危机.因此,治理结构对于重塑激励机制是十分重要的.随着世界金融市场自由化的发展,监管治理结构的内涵也在随之发生变化,但监管机构作为写作技巧人代表存款者和纳税人的利益,对金融市场及金融机构进行监管的本质并未改变.监管的独立性、问责制、透明度以及公平性仍是有效监管的核心前提.其中独立性和问责制尤其重要.下文主要针对欧盟各成员国金融监管治理结构中的独立性、问责制的趋同性进行分析.

对于危机后欧盟建立的微观审慎监管机制一欧洲金融监管体系(ES)而言,良好的监管治理结构不仅在本国各监管机构内部以及利益相关方之间,而且可以在成员国和欧盟层面的机构间建立起某种秩序,减少机构内部和机构间的冲突,从而使欧洲金融监管体系(ES)在三个层面上合理分配监管权限,使各方都获得最大利益.因此,无论是从ES还是从各国监管机构角度来说,建立某种和谐、一致的监管治理结构对于实现欧盟层面的最终目标,实现有效的、激励相容的监管结构都是不无裨益的.

(一)监管治理结构的衡量指标

1.独立性的衡量指标.

衡量独立性的指标可以分为三类,机构独立性、监管独立性和预算独立性.其中监管独立性是核心,而机构独立性和预算独立性都为监管独立性这一核心原则的顺利实施创造条件.

(1)机构独立性.

机构独立性是指监管机构从行政上或者从法律上与政府部门相脱离的状态.对于机构独立性而言主要有三方面的内容,其一是监管机构在任命或解雇高级监管人员时的独立人事决策权.其二是涉及到监管治理结构,集体决策机制要优于个人决策机制.其三,在金融监管领域,赋予监管机构人员法定赦免权是执行有效监管的必要条件,否则将使监管当局不易作出果断决策,从而造成监管宽容问题.

(2)监管独立性.

监管独立性是指在本国法律框架下,监管机构对所监管部门和行业拥有设立基本审慎监管规则的权利.高水平的监管独立性表明易于与国际最优监管标准和实践接轨,否则容易引发监管俘获以及监管宽容现象,不利于该国监管体系和金融市场的发展.但实践中监管独立性在各标准中是较难得到保障的.例如,欧盟成员国中有些国家宪法是不允许监管机构拥有监管规则制定权的.这些限制都不利于欧盟成员国间的跨境监管合作以及欧盟指令顺利转化成一致国内法的进程.

(3)预算独立性.

预算独立性是指监管机构有权在其预算范围内自行决定预算规模、预算资源的分配以及预算使用的优先顺序.预算独立性较高的监管机构可以较好地承受政治干扰.通常监管机构预算资金的来源有三个渠道:一是通过被监管部门募集预算资金,二是政府拨款,三是上述二者兼而有之的混合型来源渠道.相比而言,通过金融行业募集预算资金而非政府拨款,会大大降低监管机构的风险.在实践中,为了避免监管俘获并确保征收资金的合理使用,政府部门往往和监管机构一起制定征收费用的标准.Masciandaro,Nieto和Prast于2007年对90个国家(包括欧盟国家在内)银行监管机构的资金来源情况进行了研究“研究结果显示央行参与银行监管的预算资金大多来源于政府部门的拨款,而通过被监管行业募集资金的国家大多实行的是分业监管模式,央行参与监管的程度较低.

2.问责制的衡量指标.

关于监管机构问责制的指标体系,大体可以分为三类:政治问责制、司法问责制以及监管透明度.问责制对于确保监管机构依法履行职责具有重要意义.问责制意指监管机构要对其做出的决策给出合理解释,同时不仅要对赋予其职责的政府或立法机构负责,还要对被监管机构和公众负责.

(1)政治问责制.

由于政府特别是财政部在日常管理和危机中的特殊作用以及其对一国金融体系发展的重要影响,独立的监管机构必须同政府部门建立起常规的沟通渠道,例如定期汇报(季度、月度报告)、提交年度报告等.Masciandaro,Nieto和一些学者研究发现,通过公共渠道进行融资的监管机构往往向议会负责,而通过私人渠道进行融资的监管机构往往需要向政府部门负责.

(2)司法问责制.

在赋予监管机构相当法律权限和司法赦免权的同时,司法问责制对于确保监管机构有效行使职责,维护金融稳定具有重要意义.任何一个独立的监管机构必须能够做到“事后”对其行为负责.因此,这就需要在立法和执法环节中,制定合理的征求意见程序.使得被监管机构和利益相关方能够参与到立法和执法活动中来.被监管机构及个人有权向司法当局就监管机构做出的决策提起司法审查.另外,对于监管机构作出的一系列监管决策,司法机构应就其合理性和合法性进行监督.免责条款和有限责任这些独立性原则必须辅以相应的问责制安排,并制定相应的补偿机制,当被监管机构和消费者的利益受损时予以一定的补偿.

3.透明度.

金融监管的透明度指有关监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等应当全面、方便、及时地告知公众.提高监管的透明度有助于提高监管法规和监管操作水平,使公众和被监管的金融行业有可能对监管决策进行细致的审查,从而将政治干预的风险降低到最低限度,由此提高监管机构的公信力,减少市场的不确定性.在欧盟“母国监管原则”背景下,可以有效解决信息不对称以及监管机构间存在的信任缺失与合作激励不足的问题.

(二)欧盟成员国金融监管治理趋同性QRT评估结果

与欧盟国家加入欧元区需要进行经济指标趋同的评估类似.泛欧金融监管体系的建立原则上也需要欧盟各国在监管治理结构方面实现一定程度的趋同.那么,欧盟各国监管治理趋同程度如何而这对于当前欧洲金融监管体系(ES)的有何影响对未来政策层面的启示又是什么许多学者就此展开了探讨和研究.其中,早期代表学者有Quintyn,Ramirez和Taylor(下面简称QRT),另外Clhak和Tieman以及Mascinadaro等学者也对欧盟监管治理问题进行了深入的研究.QRT依据各国法律框架,构建了衡量监管治理水平的参数体系,其中界定了19条标准来衡量监管独立性问题,22条标准衡量监管问责制安排.其中,根据等级设定,2代表该国法律完全符合标准,1代表部分符合,而0则意味着完全不符合,如果是-1,则代表该国监管实践严重损害了独立性和责任性原则.具体的计算方法是将各标准的赋值加总后,通过标准化处理.将各国评级分数界定在0到1之间.根据经验原则,将赋值大于0.8以上的国家认为与标准高度相符.

根据QRT评估标准,机构独立性与QRT标准高度相符的欧盟国家共7个,分别是指数为1的保加利亚,指数在0.8-1之间的爱尔兰、西班牙、波兰、立陶宛、捷克共和国、比利时.国家数量占欧盟27国总数的26%.另外研究还发现新人盟的中东欧国家监管机构部门中往往会有政府官员任职,而这将会导致一系列的问题发生:例如从政治角度来说将削弱监管机构的决策地位,导致该国在执行欧盟指令时决策缓慢,监管过程中倾向于追求国家利益,或者追求国内短期政治利益等.这些都会影响欧盟各国监管机构的有效合作,而最终影响ES监管体系的有效运行.

其次,监管独立性与QRT标准高度相符的欧盟国家共19个,分别是指数为1的:英国、罗马尼亚、荷兰、马耳他、立陶宛、芬兰、爱沙尼亚、丹麦、捷克共和国、塞浦路斯、保加利亚、比利时、奥地利.指数为0.9的:瑞典、斯洛伐克共和国、葡萄牙、匈牙利、德国.指数为0.8的欧盟成员国有意大利、爱尔兰和希腊.也即监管独立性指数达0.8的国家总数占欧盟27国的比例为70.4%,可以说,欧盟各国在监管独立性方面的趋同程度是比较高的.

最后,QRT对欧盟27国预算独立性的评估结果显示,赋值在0.8以上的有16个国家,其中监管预算指数为1的有:英国、葡萄牙、意大利、希腊、法国、保加利亚、比利时,指数为0.9的国家分别是荷兰、卢森堡、拉脱维亚、爱尔兰和爱沙尼亚.指数为0.8的:西班牙、斯洛文尼亚、斯洛伐克共和国、捷克共和国.欧盟27国中只有马耳他监管预算独立性指数较低仅0.2,与其他国家差距较大.除此之外,其他国家赋值均在0.4～0.8之间.监管预算独立性指数达0.8的国家总数占欧盟27国的比例为59%(见图1).另外,从欧盟各国情况来看,监管资金来源趋同程度较低,资金来源结构的差异性破坏了欧盟各国监管机构在投入监管资源方面竞争的公平性,从而不利于各国监管机构间展开公平、透明的合作与协调.

根据QRT设定的评估标准对欧盟各国的问责制进行评估,结果并不乐观,其中只有7个国家分值较高,其中,马耳他分值为1,芬兰、爱尔兰、荷兰、葡萄牙、瑞典和英国得分在0.6到0.8之间.欧盟其余20个成员国分值均在0.6以下,分值较低的国家一般存在以下两种情况:一是对监管机构错误的法律行为未建立起相应的司法机制进行惩处,二是受到错误监管决策影响的金融机构没有相应的司法渠道进行法律诉讼以保护自己的利益.欧盟各国司法问责制安排参差不齐的情况将最终导致监管套利的发生.在欧盟金融市场一体化背景下,欧盟各国从事跨国金融业务活动的金融机构将寻找对他们实施“监管俘获”有利的国家,从而对欧盟金融一体化的公平和效率原则造成损害.

关于欧盟金融监管治理结构趋同问题,综合诸多学者的研究成果,主要结论是:平均而言,欧盟与世界其他国家相比其监管治理结构水平是较高的.而且欧盟老成员国较新人盟国家依从度更高(依据经验主观认定QRT值在0.8以上的属于依从度较高的).即欧盟各国监管治理结构总体来说是存在趋同趋势的.尽管如此,仍在许多方面存在不足.首先,综合比较监管治理中独立性和问责制指标,欧盟27国监管治理结构中独立性趋同程度较高,QRT指数在0.8以上的国家数量占欧盟总数的52%左右,而相比之下,综合衡量问责制指标总体赋值则较低.QRT指数在0.8以上的国家数量占欧盟总数比例仅达11%,而绝大多数国家(近65%)ORT指数在0.4～0.8之间(详见图2),也就是说欧盟成员国独立性指标趋同程度高于问责制指标.

而且欧盟各国还存在一个非常有趣的现象,即监管独立性和问责制之间存在某种程度的替代关系,而且与金融监管的模式有着很大的联系.一般来说,监管机构设在银行的国家,其独立性非常高,但是相对而言问责制机制安排最为粗糙.而与之相反,银行不参与监管的,独立性程度较低而监管问责制安排却较为成熟.

三、结论

首先,从欧盟层面动态发展的角度看,各国监管制度在实践发展中出现从分业监管向统一监管模式演变的发展趋势,但从静态研究视角分析,欧盟各国监管架构的趋同程度还是比较低的,而且存在着两极分化的状况,这种趋势有可能造成两种监管模式间的竞争,对未来实现欧盟监管趋同、对新的泛欧金融监管体系的有效运行带来一定的难度,但各国采取何种监管架构更多的受到本国金融发展实践和政治因素的影响,欧盟层面不宜强制采取监管架构趋同的政策.

其次,对监管治理结构的研究发现,欧盟各国金融监管独立性趋同程度较高,而监管问责制趋同性较低,这在某种程度上将妨碍监管机构治理效果的可靠性,同时,监管架构(银行是否参与监管)对于独立性和问责制也有一定的影响.但与监管架构趋同不同的一点是,在欧盟各国监管治理架构方面,制定相对统一的独立性和问责制实施标准是非常有必要的.因为提高趋同性,可以加强监管合作的动机,提高各国监管机构合作的效果,有效降低监管宽容现象.另外还可以在监管机构和被监管金融机构间创造一种公平竞争的环境和氛围.

通过上文的分析可以看出,次贷危机后.欧盟微观审慎监管改革由于不具备良好的微观运作基础而有可能对未来发挥其有效性造成一定的障碍,从而不利于有效防范未来可能发生的金融风险.学术界和政策制定者也就此进行了深入的探讨.综合各种学术观点,其中比较有代表性的是HaZy于2009年提出的引入“欧洲命令”(EuropeanMandate)方案.对于未来欧盟监管改革的思路,其逻辑也比较清晰,就是采取“自上而下”的改革,通过欧盟层面机构的介入,以发布建议或指令的形式给成员国以适当的指导并施加一定的外界压力,从而使欧盟各国较快实现监管治理结构的趋同.具体的改革思路可以效仿欧洲银行(ECB)和欧洲银行体系(ESCB)建立之初,在《马约》的基础上通过对各国央行治理结构的强制性变革来实现趋同,从而为货币联盟的发展奠定坚实的微观制度基础.由此类推,欧盟金融监管体系(ES)也可以在欧盟层面发布建议或强制性命令,实现欧盟各国监管治理结构的趋同.换言之,这种自上而下监管治理安排的趋同过程对于建立各国监管机构间信息共享、激励相容的合作关系是不无裨益的.

作为欧盟金融监管改革两大支柱之一的微观审慎欧洲金融监管体系(ES)运作能否成功,未来监管之路是否平坦,从欧盟各国金融监管架构和监管机构的治理结构视角分析,依然存在很多障碍和不确定因素,需要欧盟在泛欧层面进一步采取措施加以调整,使ES具备良好的微观运作基础,才能实现其维护欧盟金融稳定的最终目标.尽管最终建立类似欧洲央行的欧洲统一金融监管体系还面临着政治的以及财政体制等方面的诸多桎梏,但总体而言,欧盟各国客观上正在自觉或不自觉地为监管权力进一步向欧盟层次上集中提供着转化便利.显然,性质相同或相近的个体比性质相异的个体更容易向一个统一的系统过渡.