社区矫正监督管理探究

摘 要 社区矫正的监督管理工作是社区矫正工作三项任务之一,本文立足河北省社区矫正工作实践,以监督管理为切入点加以研究,在社区矫正管理体制、队伍建设、监督管理制度、信息化建设等方面不断探索,完善创新,推进社区矫正监督管理工作,确保监管更好执行,维护国家刑罚执行的强制性、严肃性和权威性,同时,通过对加强社区矫正人员的监督管理,以避免其走上重新违法犯罪的道路,更好的维护社会的安全与稳定,为创新社会管理,构建和谐社会怎么写作.

关 键 词 社区矫正 监督管理 问题 对策

基金项目：河北省讲师团系统2014年度科研课题《社区矫正监督管理探究》（课题编号：201409）最终成果论文,课题组成员：刚彦、王敬、刘增娥、李北凌、张岭梓.

作者简介：刚彦,法学硕士,河北司法警官职业学院副教授,研究方向：刑法、刑事执行；刘增娥,法学硕士,河北司法警官职业学院刑事执行系讲师,研究方向：诉讼法学、社区矫正；李北凌,法学硕士,东北大学文法学院讲师,研究方向：刑法、诉讼法学.

中图分类号：D926.7 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-208-03

一、 社区矫正监督管理取得的新进展

(一)社区矫正监管主体错位问题得以解决

在原有法律框架之下,机关和司法行政机关的社区矫正工作职能划分不尽合理.社区矫正人员从社区矫正开始到矫正期满的解除,刑罚执行期间的请（销）检测审批,户口迁移和变更居住地址的审核,违反监督管理规定的治安处罚,减刑、检测释以及收监等相关法律手续的,均由机关负责,也就是说涉及社区矫正监管核心环节的主动权和决定权,完全由机关掌握,但日常性的监管过程机关却都不参与,这就使得社区矫正监管工作难以到位,与之形成对比的是,司法行政机关有责无权,主要的社区矫正监管工作由其承担,却在这些环节中没有实质性的权力,社区矫正监督力度更无从谈起.实践表明,对社区矫正人员的监管职能必须明确,以更有利于这种非刑罚的执行,避免出现托管、漏管现象的发生.基于此,2012年3月1日实施的《社区矫正实施办法》（以下简称实施办法）明确规定司法行政机关对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助,有权就矫正人员的请（销）检测、迁居、迁户,以及是否向决定机关提出减刑、检测释和收监的建议,使权责分配更为合理和公平,司法行政机关在对矫正人员的充分了解和全面掌握的情况下,对监管措施能做出更为科学、合理的判断,同时也避免了因意见分歧,造成社区矫正监管的不统一.

(二)社区矫正监管执行工作的衔接更为密切

社区矫正监管执行衔接主要发生在交付、接收、请检测、迁居等环节.衔接工作松散不紧密,社区矫正人员的脱管漏管现象就极易发生.《实施办法》确立了社区矫正人员的居住地管辖原则,并规定了严格的交付、接收程序：一是明确在适用前,人民法院、机关、监狱应当核实社区矫正人员的居住地,书面告知报到期限以及逾期报到的后果,并及时通知居住地县级司法行政机关.二是区分社区矫正人员的种类,规定了相应的交付、接收方式.三是规范了社区矫正人员接收工作涉及的法律文书和送达期限.有效避免脱管漏管现象的发生,保障了社区矫正监管的科学持续开展.

(三)社区矫正监管方式的重大转变使社区矫正监管更为科学高效

各地强力推进社区矫正信息化建设,已组建起了相对完善的社区矫正信息管理系统,大大提升了社区矫正监督管理工作的信息化水平. 社区矫正信息管理系统将矫正组织、矫正人员和矫正工作者进行了高效联合,建立起针对矫正人员的信息库,矫正工作者可以很方便的获取矫正人员的犯罪性质、家庭状况、矫正内容等信息,实现了档案信息的网上即时传送.定位监管是社区矫正信息化管理系统的核心功能,较好的解决了社区矫正人员的实时监控问题,同时为矫正人员的考核,减刑和收监提供有效依据.社区矫正信息管理系统,实现了社区矫正监管从“人防”到“技防”的重大转变,提升了监管工作科技含量,使社区矫正监管工作更为科学高效.

(四)基层司法管理体制的改革保证了社区矫正监管工作的顺利实施

基层司法所的管理体制发生了重大变革,大部分司法所实现了人事上的垂直管理,这就大大的简化了司法局对司法所的领导程序,更有利于司法行政机关高效率的开展工作.此改革举措使司法所履行刑事执法权有了客观基础,顺理成章,确实保障了社区矫正监督管理的实施.同时,通过落实基层司法所的人员编制,使得基层司法所的工作人员得到充实和保障,在司法局的管理领导下,司法所包括监督管理在内的各项工作将更加规范,顺畅,质量效率大为提高.这极大的调动了基层司法干警的工作积极性.

虽然,在《实施办法》正式实施后,社区矫正的监督管理工作无论从质量上还是从效率上都有了很大的提升,但社区矫正工作在我国毕竟经验不多,而且社会的其他配套工程也还不健全,所以,社区矫正的监督管理工作仍然存在着一些急需解决的问题.

二、社区矫正监督管理存在的问题

(一)司法行政机关的法律地位不明确

《刑法修正案（八）》只是废除了由机关担任社区矫正执行主体的规定,而并没有指明由谁接替机关担任社区矫正的执行主体.新《刑事诉讼法》第二百五十八条规定“对被判处管制、宣告缓刑、检测释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行.”此规定过于笼统,虽然提出了“社区矫正机构”为执法主体,但并没有对社区矫正机构做出详细说明,解释具体包括哪些机构.根据《实施办法》的规定,司法行政机关作为社区矫正主管机关的地位事实上已经形成,但《实施办法》的效力层级较低,不符合《立法法》关于涉及到“犯罪和刑罚”的事项只能制定法律的明确规定.所以仍有必要通过立法予以明确,以便各部门之间进一步明确职责权限、实现执法统一、保障执法公正.

（二）社区矫正监管执行机构设置、人员配备问题影响了监管执行力度 从目前的河北省社区矫正工作实践来看,除承德外其他县（市、区）并没有独立设置社区矫正机构, 势必对执行社区矫正监管造成不利影响.基层的司法所中不仅要承担具体的社区矫正工作,还负责人民调解、社会治安综合治理、法制宣传、安置帮教、法律怎么写作等繁重工作,负担过于巨大,势必影响社区矫正监管职能的发挥.社区矫正工作人员专业水平和业务素质普遍较低,有的仅经过简单的初步培训,不具备科学全面的专业知识和相关的工作技能,与胜任社区矫正监管工作尚有较大差距.尽管目前大力推进基层司法管理体制改革,但由于诸多限制,司法所收编直管并未全部实现,有的地方比例还很低,就是已经实现收编直管的司法所人员缺编、借用挪用的现象也比较普遍,司法所本就职能多内容杂,在人手不足的情况下,社区矫正监管工作质量和效率势必下降.

(三)接收、异地托管等监管执行制度不尽完善,极易造成脱管漏管

《实施办法》规定,管制、缓刑、检测释三类社区矫正人员应当自人民法院判决、裁定生效之日或者离开监所之日起十日内自行到居住地县级司法行政机关报到.可见,将这几类社区矫正人员纳入监管仍然依赖社区矫正人员的自觉性,缺少足够的强制性,这势必影响刑罚执行的严肃性,也增强了脱管漏管的风险性.《实施办法》就异地托管未做出规定,实践中由于就医、异地务工、经商、投亲等原因外出,人户分离的情况比较普遍,基于社区矫正人道主义行刑精神,促进社区矫正人员顺利回归社会的行刑目的,应审核批准,积极探索开展异地托管工作.目前河北省没有出台统一的社区矫正对象异地委托管理办法,没有开展异地托管的县市,实践中要求矫正对象定期向居住地司法所以书面或者等形式汇报自己的情况, 真实性无法保证,实际处于放任脱管的状态.2010年《石家庄市社区矫正对象异地委托管理办法》出台,对异地托管的适用对象、管理程序、内容、异地委托管理责任进行了明确规定,但在委托管理中,只要求进行人的移交,物的移交如社区矫正人员的日常考核记录、学习思想汇报、月度总结等相关材料不进行移交,双方司法所没有建立很好的联系机制,信息沟通不畅,不利于社区矫正工作连续开展,同时受托地司法所是否履行了受托监管的职责,外出社区矫正人员的改造情况,委托地司法所都无法知晓.

(四)奖励、惩处等监管保障措施不力,达不到应有的效用

奖惩措施是社区矫正公权力效能作用的重要载体.《实施办法》对减刑、警告、治安处罚、撤销缓刑检测释和收监执行等奖惩措施进行了明确规定,但扬弃了表扬、被评为矫正积极分子、记功、记过等一些现有的做法.目前各地根据本地实际情况,来制定社区矫正人员日常奖惩的规定.减刑条件仍然按照刑法的有关规定,日常奖励的中的表扬、记功、社区矫正积极分子等奖励的适用率过低,减刑更是寥寥无几,甚至有的地方一直以来从未对社区矫正人员提出过减刑的申请,让社区矫正人员对这些奖励可望不可及,奖励在监管执行中的激励作用得不到应有的体现.就惩处标准而言,社区矫正人员不服监管的行为,没有严重违反社区矫正管理制度,执行机关就不能对其进行日常行为惩处,惩处这些行为缺乏强制力.就惩处措施的类型而言,类型过少,比较单一,就惩处强度而言,除治安处罚,司法惩处外,并没有直接带来切身利益的实质性影响,缺乏对社区矫正人员权利限制的条款,威慑力不足,从而导致监管无力.

(五)社区矫正信息管理系统运行不畅,未充分发挥应用价值

手机定位在实际操作中仍然缺乏强制手段保证“人机和一”,实际应用中经常遇到恶意规避等“非技术性”问题,语音识别,人脸识别采用仍有缺陷.信息化管理平台的运用效果取决于基础信息是否全面,基层司法所在录入信息不全,有误,使电子档案不够全面,具体,再加上缺乏快捷有效的信息甄别机制,真实性和正确率难以得到保证.

社区矫正信息化建设横向交流和沟通不够,工作协调难度较大.社区矫正信息化系统得不到、法院、检察院乃至民政、工商等部门的信息支持和共享,无法及时掌握社区矫正人员居所、社会关系等信息的变化情况,更不了解劳动力市场需求状况,难以指导社区矫正人员参加技能培训、帮助就业.司法行政部门与其他成员单位的联动有限,不能通过软件系统定期向其他单位反馈基本人员数据、阶段性工作、专项活动、重大事件及其他社区矫正工作信息,其他单位无法在第一时间内掌握社区矫正人员状况.由于现行行政管理体制的限制,以及出于数据安全考虑或数据格式不兼容等原因,信息共享从管理层面到技术层面一时还难以实现.

三、社区矫正监督管理问题的解决对策

社区矫正是探索建立和完善中国特色非刑罚执行制度的新尝试,是加强社会建设、创新社会管理的一项重要内容.一如既往的按照社会管理创新要求,以富于开拓创新的精神推动社区矫正各项工作深入发展,针对社区矫正监督管理存在的问题,从以下几个方面积极探索解决对策：

(一)明确司法行政机关的执法主体法律地位

根据我国 《立法法》规定,有关犯罪与刑罚的事项只能由法律加以规范,社区矫正作为一种非化的刑罚执行方式,应当在法律框架内科学、规范运行,理应制定法律,对社区矫正执法主体、适用范围、程序、奖惩措施、教育矫正措施等一系列重要问题详细规定,不抓紧社区矫正立法,难以确保社区矫正在法制化的轨道上和在健全完善的机制下有效地运行.笔者认为在条件成熟的时候,抓紧制定社区矫正的单行法律――《社区矫正法》,与规范行刑的《监狱法》处于同等地位,明确司法行政机关的执法主体地位,社区矫正应由司法行政机关指导管理的社区矫正机构执行,具体详细的规定社区矫正一整套制度.

(二)构建社区矫正管理体制,加强社区矫正队伍建设

目前,司法部已经设立社区矫正局,地方社区矫正管理机构如何设置是需要考虑的问题,由于各省市经济文化发展状况不同、机关编制情况不同,各省是否成立专门的社区矫正管理机构也有所差异,社区矫正机构的设置学者观点也不尽统一,笔者认为为保证社区矫正队伍的独立性、专职性,社区矫正机构作为刑罚执行的机构应独立设置,不与其他司法行政职能混杂.同时人员的编制实现专编专用并向基层倾斜,人员的任免决定权属于司法一家. 加强社区矫正队伍的建设,一方面对现有的社区矫正工作人员加强培训,充实专业知识与技能；另一方面,与社区矫正管理体制改革相配套,应逐步建立一支从事非刑罚执行的队伍,必须严格社区矫正工作人员的准入制度,除了身心健康之外,还需要具备大学以上文化程度,熟悉法律事务,具有心理学、教育学、社会学、管理等方面的知识,具有丰富的社会经验,具有较好的管理能力等等 ,建立自己的准入制度和参评体系.

(三)完善社区矫正监管制度,弥补监管漏洞,提升监管效能

细化社区矫正监管执行制度,弥补社区矫正衔接空隙.社区矫正人员的接收是防止对象脱管漏管的重要环节.对于管制、缓刑、检测释三类社区矫正人员自行到居住地县级司法行政机关报到,应改变为人对人的接收方式,对于人民法院判处管制、缓刑的,应当通知其居住地县级司法行政机关派员到庭,与实施办法中人民法院决定暂予监外执行的接收程序一致.对于检测释的罪犯应与监外执行的社区矫正人员适用同样的交接程序.对于困扰社区矫正实践工作的人户分离这一大难题,应建立异地托管制度,在立法中对异地托管的社区矫正人员的适用范围、条件、管理程序、内容、奖惩和监督、双方的责任等进行规定.实践中严格规范工作流程,创新异地托管工作方式,建立双方沟通的长效机制,确保外出的社区矫正人员顺利纳入社区矫正工作之中.

在现有的基础上探索创新多样化完善的奖惩机制,发挥奖惩机制应有的监管效能.改进现有的奖励措施,增强激励作用.以《石家庄市社区矫正对象考核奖惩办法》为例,其中一年内三次获得表扬的,可以评为社区矫正积极分子,社区矫正积极分子每年评定一次,年评比例不得超过15%,表扬可以根据实际情况随时评定,社区矫正积极分子也可随时评定,并取消比例的限制,比例实际上是对社区矫正人员表现的变相否定.细化申报减刑条件,现有减刑条件根据刑法的规定,适用的针对性较差,应与日常行为考核标准联系进行细化.《实施办法》在警告和治安处罚之间留有大量的空白,形成了下一步探索的空间与压力.在立法中规定社区矫正人员惩处措施和方式上,补充一些措施,比如,缩小行动范围、增加报到频次、外出请检测的限制等等,同时笔者认为可以把社区矫正类型和内容本身作为处罚的措施,借鉴西方国家的惩罚性怎么写作、家庭监控、半开放式工作等方式,从而增强惩处措施对社区矫正监管的强制保障力度.

(四)继续推进社区矫正信息化建设,信息共享,加强监管

社区矫正信息化建设在我国大面积铺开是大势所趋,也是符合科学发展观的历史性要求.鉴于当前手机定位即时在实际应用中效果不佳、强制性不足等问题,建议吸收国外先进技术,研发或采用新的定位终端,如电子腕表、植入芯片等,可以解决人机分离难以监管的技术难题,也会相应的减少监管费用.

社区矫正信息化的推进,必须要解决信息数据的来源和共享的问题,全国人大代表、上海市人民检察院检察长陈旭再谈到依法开展社区矫正工作时,建议抓紧建立全国公、检、法、司及各相关部门共享的社区矫正信息交换平台,覆盖到有关基层单位,实现即时传递、即时联动、即时监督查处和即时关户. 笔者认为可以分步完成,先建立全国司法行政机关社区矫正人员的信息交换平台.依托这个平台各级各地司法行政机关和职能部门可以及时掌握社区矫正人员情况,加强社区矫正工作协调性,如解决跨省执行难的问题；对人户分离的社区矫正人员,及时查找、确定、落实执行地；异地托管两地有关部门即时结交手续,实现对托管对象的双方监管等等.条件成熟时,再建立建立全国公、检、法、司及各相关部门共享的社区矫正信息交换平台.

总之,通过不断创新对社区矫正人员的监督管理制度、措施,以实现创新社会管理体制机制,加强社会管理能力建设的目的,为构建和谐社会怎么写作.

注释：

近年来,河北省大力加强社区矫正信息化建设,截至2012年2月,全省已有11个地级市司法局、154个县（市、区）司法局及其所属乡镇（街道）司法所建立了社区矫正信息平台,社区矫正信息化建设覆盖率达到全省90%的县（市、区）.

2010年3月2日,双滦社区矫正管理局正式挂牌,这是河北省成立的全国首家县级社区矫正管理局,截至目前,承德市和11个县区先后全部批准成立了社区矫正管理局.

吴宗宪.论社区矫正官.中国司法.2011（11）.

“ 解决社区矫‘正跨省执行’难应建立全国信息平台”.中国人大.2012（19）.