法制化背景下的公务员管理

我国公务员法制化管理可以简单定义为：国家公务员管理部门依据相关法律、法规和规章制度,对全国各级政府及其部门行使国家行政权力、执法的国家公务员进行管理.当前,我国公务员肩负着行政立法、宏观调控、执法监管和公共怎么写作等重要职责,通过法制化管理保证公务员队伍“优化、廉洁、高效”,是依法治国、依法执政的必然要求,也是为社会主义市场经济发展创造法制环境和建设社会主义和谐社会的必由之路.

一、我国公务员制度发展的历史沿革

我国公务员制度继承和发扬了党和国家干部人事管理的优良传统,总结吸收了几十年来干部人事制度管理和改革的经验,同时也借鉴了国外公务员管理中一些科学制度和方法,走过了曲折而艰辛的路程.纵观我国公务员制度建设主要经历了初始和发展两个阶段.

(一)初始阶段

初始阶段主要是指新中国成立后逐步形成的一套基本的干部管理制度体系.其制度主要包括：实行党管干部的原则,对国家公职人员,一律不发薪俸,实行准军事的供给制；实行精兵简政,增产节约的方针；严惩干部的贪污腐败和违法违纪行为.明确规定,各级政府干部由党及各级党委组织部统一管理.1955年7月1日,国家机关工作人员一律改为工资制待遇,之后国家逐步建立了较为系统的干部任免制度.自“文化大革命”爆发后,政府人事管理制度遭到严重破坏,我国的干部队伍也遭到了严重摧残,新中国成立以来的人事管理工作成绩和各项制度被全盘否定,干部管理工作陷入了极度混乱的局面.

(二)发展阶段

1976年10月,党的十一届三中全会召开后,我国政府干部人事管理工作开始逐渐恢复,并进入了一个全面发展的新阶段.按照同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中提出的干部人事制度改革的思路和精神,从1984年下半年起,有组织部、劳动人事部牵头,开始了我国人事法规的起草工作.党的十三大确定了国家公务员制度的基本原则和框架.1988年成立国家人事部.1993年颁布了《国家公务员暂行条例》,此后又先后出台了一系列配套的暂行规定.2001年,公务员法起草工作领导小组成立.2005年4月27日,十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》,2006年1月1日正式实施.《公务员法》的颁布和实施,标志着公务员制度建设进入了新的阶段,为我国公务员管理的法规化提供了科学的制度保证.此后相继出台各项公务员管理制度,加快了推进依法行政、建设法治政府的进程.

二、我国政府公务员法治化管理取得的成就

(一)公务员法治化管理凸显竞争激励机制

将竞争激励机制引入国家公务员管理,适应了市场经济条件下人事管理的客观规律,也是国家公务员法治化管理的内在要求.近几年来,通过各项制度的落实,优胜劣汰在公务员的录用、晋升中得到了较充分的体现,彰显了法治化管理的魅力.

1.凡进必考机制得到全面落实.国家行政机关打破身份、地域限制,不拘一格选拔人才,通过向社会公开招考,择优录取公务员.国家公被媒体称为“中国竞争最激烈的考试”.考试录用制度的推行,开阔了机关选人视野,一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出,进入公务员队伍,使公务员队伍的结构得到优化,整体素质有了明显提高.各地在公务员录考中坚持公开、平等、竞争、择优的原则有效地遏制了机关进人上存在的不正之风,树立了党政机关选贤任能、公正廉洁的新形象.如今进入公务员队伍就要考试的“凡进必考”观念已经深入人心,被社会普遍认可和接受.

2.公推公选、竞争上岗、推荐、测评的干部选拔任用制度普遍施行.在干部选拔任用上引进激励机制,打破了职务晋升中“论资排辈”的传统羁绊,使“不拘一格降人才”的理想真正成为现实.

3.激励和奖励机制得到落实.实行考核制度对公务员“德、能、勤、绩、廉”进行全面评价,同时将考核结果与奖惩、工资、职务升降等环节挂钩,激发了公务员的积极性和创造性,增强了公务员的危机感和责任感,广大公务员潜在能量得到释放,行政管理效能明显提高.

4.1993年《国家公务员暂行条例》实施以来,数以万计的大学毕业生和社会各阶层人员,通过考试源源不断地迈入了党政机关的大门,但敞开公务员进入的大门也要疏通公务员流出的通道.1995年,人事部下发了《国家公务员辞职辞退暂行规定》,不久又出台了《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》,完善辞退制度,保障被辞退公务员的合法权益.公务员辞职辞退制度的建立,使公务员普遍增强了危机感和紧迫感,旨在完善竞争激励机制,建立优胜劣汰机制,推进公务员新陈代谢,实现人员良性循环.

(二)实行全面培训提高了公务员行政素质和能力

《国家公务员暂行条例》颁布实施以来,公务员队伍的学历结构和知识结构不断优化,通过严格规范的考试录用和卓有成效的培训,公务员队伍的整体素质有了进一步提高,公务员依法行政的观念和能力有所增强.近几年开展的东西部公务员对口培训、依法行政培训、世界贸易组织基本知识培训等,开阔了公务员的视野,丰富了公务员的知识,增强了公务员依法行政的观念和意识,提高了公务员的综合素质和能力,保证了政府机关的高效运转.

(三)强化监督制约机制规范公务员行为

中国历来高度重视对公务员的行政纪律惩戒工作,相继制订了一系列有关行政纪律惩戒工作的法律、行政法规和方针政策.如《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《行政机关公务员处分条例》等.随着科学合理、严密有效的监督制约系统渐臻完善,对国家公务员的监督和约束得到了强化,政府机关廉政建设得到了进一步落实.这些法律、行政法规的公布实施,对于规范行政机关公务员的从政行为,严肃行政机关纪律,保证行政机关及其工作人员依法、廉洁、高效履行职责发挥了重大作用.

三、国家公务员法治化管理存在的问题

(一)公务员依法行政理念与政府法治的要求尚有距离

在现实生活中,公务员队伍还存在着权大于法、以言代法、等级思想等消极文化传统的影响.工作中也存在形式主义、官僚主义和轻视群众权益,淡漠群众利益的不良思想和行为.特别是个别领导的不良思维方式对政府法制构成障碍.如2006年9月,贵州赫章县文物局向地区文物局报告乡卫生院违规建设一事,一位县领导在会议上公开说“如果样样都依法,我 们就会一事无成”.地方领导这种公开无视法治的言论虽然并不多见,但存在这种思维方式的人却不在少数,这种思维方式构成了政府法治的主要障碍.

(二)公务员执行法律的效率不高

目前我国政府公务员的执法效率普遍偏低.主要表现在：以法定职权交叉为由相互推诿或相互掣肘：因法律时限规定不具体而拖拉或习惯性延误法定时限：对法律缺乏应有的认知而在执法中马虎、敷衍塞责等.

(三)公务员法治方面的训练不到位

从公务员培训的实践来看,因主客观因素的限制,目前培训主管机关和部门往往只把某一级别公务员安排到同一所培训机构,编在同一班次,学习同一课程.培训内容不能针对性地满足不同职位公务员执法责任的差异化培训需求,尚未实现公务员执法职责与所受法治训练的需求.培训内容存在重复且缺乏科学逻辑分类的现象,内容设置不能呼应国家法律制度的框架.不同层级的公务员执行法律的素养要求是不同的,依法律规定不同级别的公务员所承担的执法职责差异很大.解决目前公务员培训科目和内容设置雷同等问题,提高培训内容的法治含量,加强分类培训、分级培训,提高培训工作的有效性、针对性,整合培训内容是当务之急.

(四)对公务员执法绩效缺乏科学评价机制

公务员执法绩效评估是一个世界性的课题,也是“最复杂且最令人头疼的行政事务”.我国公务员执法绩效评估同样存在诸多问题.

1.绩效指标抽象笼统

我国现行的公务员考核制度中的“德、能、勤、绩、廉”五项指标过于原则、笼统,评估内容大体相同,加之很多机构没有工作说明书,没有进行过工作定性定量分析,某一特定职位所要求的职责和权利没有完全理清,给指标提取的科学性打了折扣,随意性增大,效率得不到保证.

2.绩效评估方式主观单一

目前公务员绩效评估方式主要有两种；一是领导考核与群众考核相结合,二是注重年度考核.这两种方式定性有余,定量不足；主观痕迹明显,客观评判欠缺；年度考核大张旗鼓,平时考核少有问津.目前我国仍缺乏一套系统且实用的平时考核办法.

3.评估人非专业化和评估过程形式化突出

绩效评估是一种专业性较强的管理活动,要求管理者具有相关的法律专业知识与专业技能.现行评估主体一般由部门负责人、部门人事等有关处室负责人和公务员代表三方组成.现实中很多政府人事工作的人员都缺乏相关的专业知识与技能.现行我国公务员评估方式一般是采用自上而下的评估模式.这一过程没有进行评估人与被评估人之间的有效沟通,这不但易造成对评估结果的误解和分歧,也易导致不公正评估和滋生腐败.

4.执法绩效评估存在功能性障碍

首先绩效结果的反馈不足.有的只反映考核等次,有的只反映领导评语,很少考虑反映被评估人的反应和要求,甚至对被评估人实施“封锁”；其次执法绩效评估结果的使用不当.评估结果与公务员职位升降、待遇优劣和其他管理活动关联不大：再次执法绩效评估工具未能得到充分利用.公务员所在组织并不能利用评估这一有效工具发现公务员绩效中存在的问题,针对问题制定合理的改进方案,因此不能为公务员的职业发展提供依据.

(五)公务员的分类和范围缺乏中国特色

我国公务员法规定的公务员范围与所谓的“大范围”类型有交叉,既包括立法、行政、司法三大系统的工作人员,又涵盖了政党、政协工作人员,但是却排斥了在各类国家机构中工作的辅助人员和公营企事业单位的工作人员.而这类人员又恰恰是依法管理的“盲区”.目前混合编队的公务员范围,不能全面的反映我国公务员队伍的实际状况,突出我国公务员队伍的特色.

(六)公务员廉洁自律尚需加强

廉政是国家长治久安的根本.我国在推行公务员制度的过程中,始终把廉政建设放在重要的地位.但随着市场经济的发展,滋生和诱发腐败的因素依然广泛存在,且出现了许多新情况新特征.一些人由于私利的驱动在行使权力时,背离权力所有者的意志,将人民委托的公共权力变成谋取私利的工具.廉政保障工作的形势依然十分严峻.

(七)公务员的社会保障不够且差异化程度较大

在现实中,民政、卫生、人事、组织等部门的管理权限都直接或间接涉及公务员的社会保障,在业务上常出现交叉,明显影响了社会保障的效率.而且福利保障水平因地区和部门不同而呈现很大差异.发达地区和有条件的部门福利保障水平较高,“好地方”、“好部门”热的发烫：经济条件较差的地方和部门则受“冷落”,福利水平较低.这种情况在公务员报考录用和干部人事调动中都有体现.

(八)公务员规模增长趋势不减

机构、人员膨胀,行政权力扩张易引发人浮于事、效率低下的“官场病”.从1957年到1964年短短7年间,全国共精简干部120多万名,而最近20多年的国务院和省级政府机构改革才精简干部9.1万名.

总之,目前我国在公务员法治化管理方面的制度还很不完备,法治化管理中监督惩戒的力度不够,尤其是对公务员队伍在新形势下暴露出来的一些新情况、新问题缺乏足够的认识,缺乏科学和有力的预警机制,这些均有待于改进和改革.

依法管理国家公务员是依法治国的重要组成部分,提高国家公务员管理的法治化水平是政府法治的重要路径之一.国家公务员是我国各级政府依照法律提供怎么写作的主要承担者,公务员队伍的整体法律素质和执法能力关系到国家法律、政策的贯彻实施、国家行政事务的管理水准、公共怎么写作的品质和人民群众的满意程度.在全面参与经济全球化挑战和全面实现小康社会目标、努力构建社会主义和谐社会的伟大事业中,国家公务员的素质和能力面临新的考验.只有依法对公务员进行管理,实现公务员管理的法治化,才能保证政府公共怎么写作的质量和效率.