我国教育督导制度的价值转向

摘 要：从1977年提出重建教育督导制度的构想和建议到2012年《教育督导条例》的颁布,我国教育督导制度经历了30多年的发展.基于政策文本的分析可以发现,我国教育督导制度呈现出从“工具”本位到“人”本位、从“效率”到“公平”、从“单一”到“多元”的价值转向.在教育督导的未来发展中,应发挥督导机构的独立职能,加强督导队伍的能力建设,实施个性化的教育督导方式.

关 键 词：教育督导制度；历史回顾；价值转向；发展建议

中图分类号：G464文献标志码：A文章编号：1673-9094（2013）08-0003-06

我国教育督导制度源于新中国成立之初的教育视导制度,当时,教育部设立视导司,各省教育厅设立视导员.然而,自1950年代以来,教育督导机构和队伍逐渐削弱以致取消.直到1977年,同志在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中,提出了恢复和重建教育督导机构和建立教育督导制度的构想与建议,这标志着我国现代教育督导制度重建的启动.从同志提出建立教育督导制度的构想到2012年《教育督导条例》的颁布,我国教育督导制度经历了30多年的发展.本文试图在梳理政策文本的基础上,对我国教育督导制度进行价值取向层面的分析,并提出未来发展建议.

一、我国教育督导制度的历史梳理

回顾我国教育督导制度30多年的发展历程,根据不同时期教育督导工作的重心与特点的不同,可以大致将其划分为恢复重建期（1977年—1991年）、初步发展期（1991年—2000年）以及逐步完善期（2001年至今）.

1.教育督导制度的恢复重建（1977年—1991年）

1977年,同志在题为“教育战线的拨乱反正问题”的讲话中提出：“要找一批四十岁左右的人,天天到学校里跑.搞四十个人,至少搞二十个人专门下去跑.要像下连队当兵一样,下去当‘学生’,到班里听听课,了解情况,监督计划、政策的执行,然后回来报告.这样才能使情况反映得快,问题解决得快.可以先跑重点大学,跑重点中学、小学.这些都是具体措施,不能只讲空话.”[1]这段讲话明确提出了教育督导的人员结构（四十岁左右的,20-40人）、督导的对象（大学、中学和小学的课堂情况,教育计划和政策等的执行情况）、任务（到班里听听课,了解情况,监督计划、政策的执行,然后回来报告）和具体方法（天天到学校里跑,到班里听听课）,在某种程度上可以视为教育督导制度建设的构想.随后,我国便开始着手重建教育督导制度.

1983年,教育部在召开的全国普通教育工作会上讨论了《建立普通教育督导制度的意见》,提出了建立教育督导机构的要求.之后,国务院转发《关于实施义务教育法若干问题的意见》（1986年）,明确指出要“逐步建立基础教育督学（视导）制度.国家和地方逐步建立基础教育督学（视导）机构”.五年之后,《教育督导暂行规定》（1991年）得以颁布,对教育督导的任务、范围、督导的机构及其职能、督导人员的基本条件等都作出了详细规定.其中,教育督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导,保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”.这一任务包含“督政”和“督学”两个方面,即在监督教育方针、政策、法规的贯彻执行情况的同时,监督学校的教育教学工作.《暂行规定》指出督导的范围主要是“中小学教育、幼儿教育及其有关工作”,这个督导范围的界定在之后的20年里一直未曾改变.《暂行规定》的颁布标志着我国“督政”与“督学”相结合的教育督导制度的正式建立.

这一时期,我国教育督导机构也得以不断发展.1983年发布的《建立普通教育督导制度的意见》就提出了教育督导机构的建设要求,指出县以上教育行政部门都要设立督导机构,并要求先试点,而后逐步实行.在此之后,教育部设立视导室,后又更名为国家教育督导司,负责巡视、检查和指导帮助全国各地的普通教育工作.1988年教育部发布的《关于建立教育督导机构的通知》又进一步推动了国家各级教育督导机构的建立.

2.教育督导制度的初步发展（1991年—2000年）

1991年发布的《教育督导暂行规定》为我国教育督导制度的发展奠定了基础,成为教育督导工作的指导性文件.在此之后,我国教育督导制度进入初步发展期.这期间,国家十分重视教育督导制度的建设,许多关于教育督导的政策相继颁布.《暂行规定》颁布后不久,国家教委发布《普通中小学校督导评估工作指导纲要》,进一步指出督导评估的目的,明确了监督评估的内容要点,包括办学方向、学校管理（包括组织领导、队伍建设、德育工作、教学工作、总务工作）、教育质量和办学条件等.可以说,《指导纲要》是对《暂行规定》的进一步细化.

同时,国家各项教育法律法规也在不同程度上推动着教育督导制度的发展.1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出：“各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务.要加强督导队伍,完善督导制度,加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导.”此外,《纲要》提出的全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的发展目标,使得之后很长一段时间内,我国教育督导工作都围绕着“两基”目标的实现.而《中华人民共和国教育法》（1995年）关于“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”的规定,标志着我国教育督导的实施在法律层面有了保障.

1997年,国家教委发布《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》,要求1998年以前在全国范围内全面推行对中小学校进行教育督导评估的制度.较之1991年发布的《普通中小学校督导评估工作指导纲要》,修订稿将“实施素质教育,全面提高教育质量”作为督导评估的目的,并进一步明确其适用范围为对儿童、青少年实施初等教育和普通中等教育的机构,主要包括城乡全日制完全小学,全日制普通初级中学、高级中学和完全中学以及九年一贯制学校.紧接着,1998年,国家教委发布《关于做好1998年教育督导工作的若干意见》,在肯定教育督导对推进全国“两基”工作的重要作用的基础上,将对中小学校督导评估作为推进中小学实施素质教育的有力措施,提出1998年要在全国范围内推行中小学教育督导评估制度,并在今后两年内集中开展专项督导检查.《意见》还指出,要进一步完善教育督导制度,加强督导机构和队伍建设.随后,全国各地围绕“两基”和素质教育的实施,掀起对普通中小学校进行督导评估的热潮.1999年8月,教育部发布《关于加强教育督导与评估工作的意见》,明确了教育督导与评估工作主要是进行督导、评估和检查、验收,指出“评估既是教育督导的重要手段,又是教育督导的一项重要职能”.同时,提出要建立和完善教育督导与评估制度,包括建立和完善“两基”督导检查和巩固提高复查制度、建立全面推进素质教育的督导评估制度以及建立对地方教育行政工作的督导检查制度.可以看出,这一《意见》特别强调对地方各级政府贯彻执行教育法律法规的督导检查制度,强化了我国教育督导制度“督政”的职能.

这一时期,除了国家相继颁布了多项教育督导政策和规定外,各省市也都出台了本地区的教育督导规定或条例.1999年初,北京市人民政府颁发了《北京市教育督导规定》.之后,湖南、辽宁、上海、陕西等省（直辖市）也相继颁发了本省（直辖市）的教育督导规定.同时,一些市、县也出台了市、县级教育督导规定.[2]这些地方教育督导规定或条例在短期内迅速出台,反映了我国教育督导制度建设的初步发展已见成效.

3.教育督导制度的逐步完善（2001年至今）

从2001年至今,可以说是我国教育督导制度逐步完善时期,表现为督导制度的逐渐细化与深化.细化主要体现为督导范围和内容的进一步详细化和具体化,我国专门制定了关于基础教育、政府工作、中等职业教育、县域义务教育均衡发展的督导政策,具体包括国家教育督导团发布的《关于加强基础教育督导工作的意见》（2001年）,教育部出台的《关于建立对县级人民政府教育工作进行监督评估制度的意见》（2003年）、《中等职业教育督导评估办法》（2011年）以及《县域义务均衡发展督导评估暂行办法》（2012年）.“深化”则是指,作为我国第一部完整的关于教育督导的法律,“千呼万唤始出来”的《教育督导条例》（2012年）的颁布使得我国教育督导制度最终实现法制化.

2012年9月颁布的《教育督导条例》是我国教育督导制度30多年发展的“集大成者”,它的出台改变了我国教育督导制度无法可依的现状,标志着我国教育督导制度在法制化的道路上迈进了一大步.这一条例明确规定了督导的具体对象、督导的职能、督导机构的法律、法规权限以及督导的频率.需要指出的是,《教育督导条例》将督导范围从中小学教育及幼儿教育扩展到各级各类教育,并对各项督导的频率作出了规定.同年9月5日,教育部发布了《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》,将“促进学校深化改革,遵循教育教学规律和学生身心发展规律,为每个学生提供适合的教育”作为学校督导评估的目的之一,并指出学校督导评估的原则是“坚持以学生发展为本”.对学生发展的关注与重视是这一《意见》的重要特征.

除了颁布上述政策法规之外,这一时期,国家教育督导团还发布了一系列教育督导报告,分别是《国家教育督导报告2005：义务教育均衡发展》（2006年）、《国家教育督导报告：关注义务教育教师》（2008年）以及《国家教育督导报告：关注中等职业教育》（2011年）.三份报告分别对义务教育均衡发展现状、义务教育教师情况、中等职业教育发展现状的督导结果进行分析并提出督导意见,以推动其进一步发展.

二、我国教育督导制度的价值转向分析

通过对教育督导政策文本的深入分析可以发现,30多年来,我国教育督导制度的价值取向发生了从“工具”本位到“人”本位,从“效率”到“公平”,从“单一”到“多元”三大层面的转变.

1.从“工具”本位转向“人”本位

我国教育督导制度自建立以来,一直充当着监督评估我国教育发展、为实现国家教育目标怎么写作的“工具”,主要发挥着工具性价值,教育性价值没有得到发挥.反映在督导过程中,就是教育督导工作重“监督、评估”而轻“指导”的倾向十分明显.《教育督导暂行规定》的颁布确立了我国教育督导制度既要“监督”教育行政部门对政策法规的贯彻实施情况,又要“监督”学校的教育教学工作的职能.之后,1992年召开的党的十四大提出“各级各类学校都要贯彻党的教育方针,全面提高教育质量,到本世纪末,基本扫除青壮年文盲,基本实现九年制义务教育”的战略目标,1994年召开的全国教育工作会议又进一步把“两基”确定为今后一个时期我国教育发展的“重中之重”.1994年9月,国家教委发布《普及义务教育评估验收暂行办法》,加大对基本普及义务教育的评估验收工作,对各地“两基”目标的实现情况进行“监督评估”就成了20世纪90年代我国教育督导工作的主要任务.1997年,国家教委发布《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》,进一步提出督导评估的目的包括“实施素质教育”和“全面提高教育质量”.紧接着发布的《国家教委关于做好1998年教育督导工作的若干意见》将对中小学进行的教育督导评估作为推进中小学实施素质教育的有力措施.自此,教育督导的工作重心由实现“两基”转为推进中小学校素质教育的发展,同时,继续推进“两基”工作、巩固“两基”的成果仍是教育督导的重要目标.

正是本着发挥教育督导在监督评估“两基”和实施素质教育工作中的重要作用,1999年教育部发布《关于加强教育督导与评估工作的意见》指出,“评估既是教育督导的重要手段,又是教育督导的一项重要职能”.这一规定确立了评估在教育督导中的重要地位,更加剧了我国教育督导重“督”的倾向.2001年发布的《关于加强基础教育督导工作的意见》提出,要“确立教育督导在基础教育改革与发展中的重要地位”,继续强调教育督导在实现“两基”目标和推进素质教育中的重要作用.再加上后来教育部颁布的《中等职业教育督导评估办法》及《县域义务均衡发展督导评估暂行办法》,开展教育督导依然是推动中等职业教育和实现县域义务教育均衡发展目标的重要措施,教育督导制度的工具价值依然存在.

然而,随着我国教育督导制度的逐步发展,应该看到教育督导正发生着从“工具”本位到“人”本位的转向,教育督导工作的开展更多地关注到人的价值.首先,教育督导旨在监督评估素质教育发展的推进与义务教育均衡发展目标的目的本身,反映了其对教育过程中的学生的关注.因为,实施素质教育的目的就在于促进学生的全面发展,而实现义务教育均衡发展则是关注教育中的公平问题,教育督导工作的开展不仅要让“所有人都能受教育”（“两基”目标）,还要让“所有人都能受好的、公平的教育”（义务教育均衡发展）.而2012年颁布的《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》更是把学生的发展放在至关重要的地位,其提出的“坚持以学生发展为本”的学校督导评估原则是我国教育督导制度重视人的价值的重要体现.其次,我国教育督导制度在实行督导结合的情况下,由重“督”转向重“导”,即在继续发挥监督评估作用的同时,更侧重于提供相关指导.这一从重“督”到重“导”的转变,明显意味着我国教育督导制度从“工具”本位向“人”本位的价值转向.在以实现“两基”目标为中心的重“督”的督导阶段,督导评估工作十分重视那些可量化的指标,如《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》将执行招生计划情况、学籍管理、流失率、留级率、教学设施等作为督导教学工作的重要指标,将教师学历达标率、专业证书考核合格率等作为督导师资队伍的指标；继而,《国家教委关于做好1998年教育督导工作的若干意见》提出“实施‘两基’要贯彻‘软件从严,硬件从实’”的标准.因此,在具体实际督导的过程中,贯彻执行一些定量的指标成为普遍措施.这一侧重以量化的指标进行监督评价的做法,是重“督”工作的明显特征.相比之下,重“导”的教育督导工作更侧重于关注人的看法与意见,而不是单纯地依赖一些量化指标.《教育督导条例》明确提出教育督导机构在实施督导过程中,“应当征求公众对被督导单位的意见,并采取召开座谈会或者其他形式专门听取学生及其家长和教师的意见”.此外,紧随《督导条例》发布的《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》提出,“把教育教学工作是否适应学生发展需要作为衡量学校办学水平的主要标准”,“在督促办学条件达到规定要求的基础上,重点督导学校对教师教学活动的指导和专业发展的支持”.这些重视人的发展的督导标准的提出,都反映了我国教育督导,正实现着从“工具”本位到“人”本位的价值转向.

2.从“效率”转向“公平”

自我国教育督导制度制定和实施以来,教育督导一直发挥着监督评估教育行政部门和学校贯彻实施教育政策法规的情况以及学校的教育教学工作的职能.在党的十四大（1992年）将“两基”确立为教育发展的战略目标以及全国教育工作会议（1994年）又进一步把“两基”确定为教育发展的“重中之重”之后,监督评估各地“两基”目标的完成情况成为很长一段时间内我国教育督导工作的主要任务.之后,1997年发布的《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》将“实施素质教育”作为督导的目的之一.自此,我国教育督导工作始终围绕“两基”和“实施素质教育”的发展主题.在这一过程中,教育督导工作始终以“效率”为价值取向,督导的目的就是监督评估各地“两基”目标的总体实现情况、学校开展素质教育的情况以及学校的教育教学质量,工作重心是目标的总体进展及其效率性问题,对于目标实现的具体均衡度和公平性问题一般予以忽略,所以城乡与区域之间的教育发展质量出现严重的两极分化.

随着教育公平问题逐渐受到关注,人们要求教育均衡发展特别是义务教育均衡发展的呼声越来越大,我国教育督导制度也开始转而将“公平”作为导向.2006年,国家教育督导团发布的《国家教育督导报告2005：义务教育均衡发展》,对全国及省域内城乡间、县级间义务教育公共资源配置状况进行分析[3],展现了我国义务教育均衡发展的现状.这一报告的发布表明我国教育督导开始将“公平”作为重要的评价尺度.2012年初,教育部颁布《县域义务均衡发展督导评估暂行办法》,规定了义务教育均衡发展督导评估的内容和标准、县域内义务教育校际间均衡状况评估指标以及对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估指标及要求.这一《暂行办法》的制定明确了教育督导制度将义务教育均衡发展作为教育督导的重要目标.随后颁布的《教育督导条例》又将“促进教育公平”列为制定条例的目标.紧接着,《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》得以发布,提出“在工作机制上,要促进学校标准化建设和内涵发展”.这些政策条例的颁布都体现了教育督导制度对“公平”的关注.由此反映了我国教育督导制度从“效率”到“公平”的重要价值转向.

3.从“单一”转向“多元”

30多年来,我国教育督导制度同时还呈现出从“单一”到“多元”发展的趋势,主要表现为教育督导范围的扩大化、督导类型的多元化以及督导制度内容的多样化.

首先,从“单一”到“多元”的转向体现为教育督导范围的扩大化.1977年,同志的讲话中提出的“可以先跑重点大学,重点中学、小学”明确了督导的对象,即大学和中小学.1991年颁布的《教育督导暂行规定》规定了教育督导的范围是“中小学教育、幼儿教育及其有关工作”.1997年的《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》要求在全国范围内全面推行对中小学校的教育督导评估,此后很长一段时间,我国教育督导的范围都限定在中小学校.2011年发布的《中等职业教育督导评估办法》提出专门对中等职业教育进行督导评估,但严格来讲,也没有完全脱离这一范围界定.直到2012年颁布的《教育督导条例》,才将督导范围从中小学校扩展到各级各类学校.

其次,我国教育督导制度的多元化取向体现在我国教育督导类型的多元化.最初,我国建立教育督导制度的设想并没有区分教育督导的类型.《教育督导暂行规定》指出教育督导“分综合督导、专项督导和经常性检查,由教育督导机构根据本级人民政府、教育行政部门或上级督导机构的决定组织实施”.此后,我国教育督导工作的开展一直贯彻这一原则.2012年颁布的《教育督导条例》对督导频率作出了规定.紧随其后颁布的《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》提出“在评估方式上,要把综合督导和专项督导、定期督导和经常性督导结合起来,有针对性地开展督导评估工作”,确立了综合督导、专项督导、定期督导和经常性督导四种督导类型.

最后,督导制度内容的多样化也反映了教育督导制度多元化取向.1991年《教育督导暂行规定》的颁布标志着我国“督政”与“督学”相结合的教育督导制度的最终建立.长期以来,“督政”与“督学”相结合也成为我国教育督导制度区别于其他国家督导制度的显著特征.经过30年的发展,特别是自2001年以来,我国教育督导制度内容逐步多样化,分别于2001年、2003年、2011年和2012年专门出台了关于基础教育、县级人民政府教育工作、中等职业教育、县域义务教育均衡发展等方面的督导政策.三、我国教育督导未来发展建议

通过分析30多年来我国教育督导制度的发展历程可以发现,我国教育督导制度呈现出从“工具”本位到“人”本位、从“效率”到“公平”、从“单一”到“多元”的价值转向.然而,虽然我国教育督导制度已经逐步完善,在价值取向方面实现了很大改进,但在现实督导过程中还呈现出这样或那样的问题.由此,在未来发展中,我国教育督导制度的建设应重视以下几个方面.

第一,发挥教育督导机构的独立职能,保障督导实施的独立性与专业性.《教育督导条例》的颁布正值我国教育改革发展进入新的时期.党国务院要求,要转变政府行政管理职能,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制.[4]]然而,当前我国教育督导工作的实施还存在依附于教育行政工作的现象,无法独立行使教育督导的职能.政府工作职能的转变已经提出独立行使监督权的要求,反映到教育领域,必须重视独立发挥教育督导的职能,保障教育督导实施的独立性,切实发挥教育督导对我国教育发展的促进作用.同时,重视教育督导的专业性发展,包括建立专业化的督导队伍,制定专门化的针对各级各类学校的督导指标体系等等.

第二,重视教育督导人员的能力建设,加强对督学的资格认证与审查,提高督导的质量.教育督导工作的成效在很大程度上取决于教育督导人员的素质与能力,因而,教育督导人员的能力建设就显得尤为关键.当前,我国已经颁布了关于教育督导人员（督学）聘任条件等方面的政策文件,对专职督学和督学的聘任都提出了相应要求,《教育督导条例》第二章专门讨论了督学的聘任条件.然而,至今各类政策文件中都没有明确对督学聘任的资格认证与审查,也没有提及开展对督学的培训,忽视了督学的能力建设.就专职督导人员而言,不少督学没有经过严格选拔及培训；就督导人员来说,也缺乏严格的聘用标准,缺少规范的专业培训.[5]相比之下,英国非常注重对教育督导人员的选拔与培训,建立了严格的督导人员的选拔程序,对于满足选拔标准的候选人,首先要经过几个月的培训与见习,一旦开始正式的督导工作,还被要求进行持续不断的专业发展以训练自己的督导技能.[6]美国教育评估标准联合委员会专门制定评估人员标准,以提高评估人员的能力.[7]因此,现阶段我国应加强督导队伍的能力建设,开展对督导人员的资格认证与审查,重视对督导人员进行辅导程序、督导方法、督导技能等方面的培训,进而提高教育督导工作的质量,切实发挥教育督导在推动国家教育发展中的重要作用.

第三,实施个性化的教育督导方式,增强督导的有效性.长久以来,我国教育督导工作的开展一直坚持标准化,这就导致教育督导实施的过程中“一刀切”的现象十分严重,忽视了我国不同省市或同一省市不同地区教育发展水平的差异.由于经济发展水平的不同,各地的教育财政投入也会有所差异,而教育财政投入的差异必然导致学校师资建设的不同,同时也必然影响到学校的教育教学质量.面对这些差异,运用同样的督导标准和督导方式必然导致教育督导的无效.具有监督评估教育政策贯彻实施状况和学校教育教学质量职能的教育督导制度,需要有标准化的评价指标以衡量学校的发展.然而,在坚持标准化的同时,教育督导要考虑到不同地区教育发展水平的差异,考虑到地方政府教育财政投入的能力.教育督导部门要根据地方教育发展的实际情况,有针对性地开展个性化的教育督导,提出具体的、适合特定地区和特定学校教育发展的指导意见,以期增强教育督导的有效性.