生物多样性保护制度的构建

摘 要：目前,全球生物多样性受到严重威胁,中国的生物多样性保护存在种种不足,应进一步构建中国生物多样性保护法律制度.

关 键 词：生物多样性；现状；原因；法律问题；对策

中图分类号：X176文献标识码：Ａ

文章编号：1005-913X（2012）03-0044-03

TheConstructionoftheBiodiversityConservationSystem

XingRuo-mu

(NortheastForestryUniversityHarbinChina116023)

Abstract:Basedonthethreatenedcurrentsituationofbiodiversity,thispaperanalyzesChina'scurrentbiodiversityprotectionsystem,allthereasonsandcausesofinadequateprotection,andfinallybinestheproblemsofChina'sspecificbiodiversityprotectionsystem,toproposeremendationsontheconstructionofChina'slegalsystemforbiodiversityconservation.

Keywords:Biodiversity,currentsituation,reasons,legalissues,measures

根据《生物多样性公约》的规定,生物多样性即为所有来源的活的生物体中的变异性,这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体.它包括物种内、物种间和生态系统的多样性.通常所说的生物多样性,就是地球上所有生物体及其所构成的综合体,它包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性3个层次.

一、生物多样性受威胁现状

生物资源支撑着人类的生存和发展,并且使人们能够适应环境和需求的变化.据联合国环境规划署估计,全球大约有3000万种生物,目前人类描述过的生物大约有140多万种,长期利用的仅150种左右.人类食物的90%是来自被驯化和培育的20种动植物.生物资源是人类财富的巨大宝库.然而,由于人类普遍缺乏对生态价值的认识,长期以来实行粗放型的经济发展模式,以破坏自然生态系统为代价来获得短期或局部的效益.而在这过程中,原有生物物种的人为消失和生态环境的急剧改变,给人类社会带来了无法弥补的损失.

(一)遗传多样性丧失

当前,全球大约492个遗传上显著不同的乔木种群受到威胁.在美国西北部,159个遗传上显著不同的海洋回游鱼类种群已经处于高度或中等程度的灭绝危险中.自20世纪50年代,玉米、小麦、水稻和其他农作物品种的传播很快排挤了很多本地品种.印度尼西亚1500个当地水稻品种在过去15年里消失,这种遗传多样性丧失造成农业生产系统抵抗力下降.1991年,巴西桔子树遗传相似性导致了历史上最大的柑橘溃烂.1972年前苏联小麦大面积损失,1984年佛罗里达柑桔的溃烂的大爆发,皆起因于遗传多样性的减少.

(二)物种多样性丧失

专家估计,自6500万年前恐龙消失以来,当前地球上生物多样性损失的速度比历史上任何时候都快,鸟类和哺乳动物的灭绝速度是它们在未受干扰的自然界中的100倍至1000倍.自1600年以来,大约有113种鸟类和83种哺乳动物已经消失,而且还有许多其他物种濒临绝灭或面临严酷的生存威胁.20世纪90年代初,联合国环境规划署首次评估生物多样性得到的一个结论是：如果按目前的趋势继续下去,在可以预见的未来,5%-20%的动植物种群可能受到灭绝的威胁.

(三)生态系统多样性丧失

就生态系统而言,最大规模的物种灭绝发生在包含全球物种50%以上的热带森林.在今后30年内,物种极其丰富的热带森林可能要毁在当代人手里,大量的热带森林物种将面临灭绝.温带森林的破坏同样严重,许多物种丰富的原始森林被单一的次生林和人工林代替,导致大量野生物种濒临灭绝.除非立即减缓毁林,否则大约60000种植物在今后的30年里可能绝灭,脊椎动物和昆虫的消失比例可能更高.海洋和淡水生态系统也在不断丧失和严重退化,其中受到冲击最严重的是处于相对封闭环境的淡水生态系统.另外,一些岛屿物种的生存也面临严重的威胁,现存物种中11%的哺乳动物和40%的鸟类的生存受到威胁.

二、现行生物多样性保护制度及法律问题分析

尽管在我国其他法律中散见了一些生物多样性保护的规定,但是,至今没有一部完整的生物多样性保护的法律,没有建立起我国生物多样性保护的法律制度.

(一)生物多样性保护立法的不足

首先,单纯依靠国家公园或自然保护区的保护手段是不够的.我国关于生物多样性保护的立法在自然生态系统多样性、物种多样性和遗传基因多样性等方面都己经有了一定程度的涉及.目前我国的立法和实践对生物多样性确实有一定的保护功效,但是,由于生物多样性所受主要威胁的特定性,这些规定在目前只有有限的价值,对于掌握着毁灭性技术,为了直接的经济利益而事实上正在无限制地开发地球资源的人们影响甚微.不同的经济增长阶段,需要不同的环境政策.在现阶段工业化进程中,我国的生态立法虽已开始关注生物多样性的保护问题,但仅着眼于国家公园或自然保护区的管理,这是远远不够的.目前,我国涉及到外来物种控制问题的相关法律主要有：《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《家畜家禽防疫条例》和《农业转基因生物安全管理条例》等,同时还有一些用以配套的名录及审批制度.此外,在《海洋环境保护法》中也有相关的法律条款.然而,这些法律、条例及组织体系主要集中在人类健康、病虫害检疫等有关方面,并没有充分包含入侵物种对生物多样性或生态环境破坏的相关内容,与从生物多样性保护角度出发控制外来物种的目标还相差甚远.

(二)法律制度不完善

事实上,我国虽然对于外来物种问题采取了一些控制措施,但远没有建立起一整套的外来物种控制体系,对于外来入侵物种的早期监测控制和迅速反应,都没有相关的规定.同时,我国幅员辽阔,生态系统类型众多,有些入侵生物虽然在短期内还没有造成重大经济损失,但依然会对生态环境、生物多样性构成潜在威胁,而这一点并没有引起足够的重视.与发达国家相比,我国对外来物种管理的法律制度只是刚刚起步,而且法规级别较低,已有的措施并不十分得力,缺乏专门性、系统性的法律法规,防治监管体系也有待建立.总的来说,我国现行的外来入侵物种管理水平与我国面临的生物安全的严峻形势很不相称.

(三)执法力度不够

在机构设置方面,在环境保护部门中没有专门的生物多样性保护执行机构,很多相关的生物多样性保护行为都是由环境保护部门和其他相关单位联合执法.由于没有专门的执行机构,造成很多保护工作的进行效率低下,权责不明,出现问题时极易出现推诿责任的现象.在执法人员的素质要求方面,没有规定相关的执法人员从业资格标准,导致现有的执法人员素质参差不齐,普遍专业素质不高,使国家相关的生物多样性保护规定无法被执法人员准确理解贯彻和执行,造成相关法规政策的预期社会效应难以得到应有的发挥.在生物多样性保护观念的推广方面,当前关于生物多样性保护观念的推广力度不够,整个社会的生物多样性保护意识较为淡薄,人们更多的是看到各类生物资源的经济价值,而没有看到生物多样性的生态价值.在资金投入方面,财政部门对生物多样性保护的经济投入与实际保护工作的资金需求相比仍有相当大的缺口,很多刻不容缓的、生态价值巨大的保护工作因为资金问题而迟迟难以进行.

三、构建生物多样性保护制度的对策

(一)确定生物多样性保护法律的基本制度

1.生物资源评估制度.国家对生物资源总体和各种生物多样性资源类型的状况定期进行评估,以作为生物多样性资源保护可利用管理工作的本底数据.

2.生物资源产权制度.明确规定生物资源的产权(包括所有权和使用权)的主体、客体和内容.产权的取得、利用、转让和散失方式,规定对产权的基本保障措施和对产权转让的基本管理措施.

3.有偿使用制度.以税、费等形式规定对国家所有生物多样性资源的有偿使用.

4.综合利用制度.确定综合利用的基本要求.提倡生物资源节约使用、废旧利用、、循环利用,发展和推广综合利用技术.

(二)完善生物多样性保护法律监督管理机制

1.各生物多样性资源行政部门的职责.各生物多样性资源管理部门负责与之相适应的生物多样性及自然环境的保护工作.环境保护部门负责综合性自然资源、自然条件和自然区域的保护和无具体管理部门的自然资源、自然条件的保护.其他有关部门依照法定职责行使其生物多样性保护方面的监督管理权.

2.环境保护部门的统一协调.环境保护部门是国家负责环境保护(包括生物多样性资源保护)的专门行政机构,应负责生物多样性资源保护的全面统一协调工作,包括生物多样性保护全面规划和政策方针的制定,在整体上协调各有关部门的生物多样性保护行动.

3.人大专门委员会的监督.加强人大环境与资源委员会在生物多样性保护方面的作用,通过对生物多样性保护工作进行实质性的监督,保证生物多样性法律法规的实施.

4.制定监督管理部门法律.以专门法律的形式确立生物多样性保护的监督管理机制,明确各有关部门的职责范围、统一协调方式和法律规范,实施监督程序.

(三)建立生物多样性信息系统查询制度

生物多样性的监测最主要的目的是为管理者怎么写作,为他们在保护生物多样性、制定土地利用规划、评价环境影响等问题上提供必要的信息.同时,生物多样性的编目和监测提供了最基本而又最重要的生物学信息,可应用于一些基础学科,如系统学、生态学、行为生物学等领域,也可应用于一些应用学科,如生物技术、土壤学、农学、林学、水产学、保护生物学及环境科学等方面.建立生物多样性信息系统,就是将原来分散、零散的生物多样性及其可持续利用信息汇总,在保证准确、可靠的前提下以适当的方式电子化,并提供完备的数据检索和查询工具,以适应不同目的的查询需要.

(四)建立生物多样性保护区制度

自然保护区是人类与自然和谐相处的重要途径和希望.因此建立生物多样性保护区制度是保护生物多样性的一项重要制度.建立生物多样性保护区是对就地保护原则的具体贯彻落实.在调查研究的基础上确定我国的生物多样性保护关键地区,根据不同区域的不同要求,建立不同的生物多样性保护区,进行有效的管理.

(五)建立生物多样性保护基金制度

《生物多样性保护法》中应规定各地区的有关部门应建立生物多样性保护基金,一方面通过接受有关生物资源开发利用部门和其他企业部门自愿捐款的支持,另一方面也可通过举办各种展览、培训、资源开发和各种怎么写作积累资金,再投入到生物多样性保护事业中去.再者,随着公民对生物多样性保护认识的加强,还可接受来自社会各界的捐款.同时,积极争取国际社会的资金援助.要将生物多样性保护基金纳入各级政府、国民经济和社会发展计划.建立生物多样性保护基金制度是生物多样性保护事业的重要财力支持.