行政立法的弊端立法建议

摘 要我国行政立法在保护公民权利方面存在弊端,而弊端之所以存在的根源包括立法程序、权利救济等存在部分立法空白等.本文通过对英国行政学者哈洛和罗林斯的“黄灯理论”的分析,指出我国行政立法过程中应设立相应的听证程序,并在行政法实施后设立一个针对行政法的不正当性申诉机制,以及设立“点到即止”的司法审查程序,以期能更好的防止行政部门法对个体权益造成不必要的损害.

关 键 词行政法听证程序申诉司法审查

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)12-200-02

行政立法在使法律具体化、调整各种社会关系中具有不可替代的作用,但是行政立法同时容易危及公民的权利与自由.在行政立法的现实基础上,结合相关行政理论,笔者将对行政立法存在的弊端进行分析并提出立法建议.

一、我国行政立法现存的弊端

我国不少具体行政法的立法过程中均存在忽视个体权益的情况.为揭示行政立法中存在的“重国家、轻个人”的问题,笔者先以广州禁止电动自行车上路的行政立法为例:

2006年12月1日开始,广州全面禁止电动自行车上路.有关“禁电”的背景和法律依据,广州市局有关人士解释说,快速车是市区交通事故的重大隐患,摩托车和电动自行车成为除机动车外数量庞大的快车族.广州市从1998年就禁止摩托车上路了.来自交警部门的数据显示,2006年1至5月,仅市区就发生涉及电动自行车事故49起,伤亡56人,是2005年同期的4倍.因此,在“禁摩”后再行“禁电”被列入广州警方的议事日程.

2006年1月18日,《广东省道路交通安全条例》由广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过.该条例第十四条规定①,电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力安装的非机动车实行登记制度,经机关交通管理部门的登记后,方可上道路行驶.地级以上的市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶做出规定的,应当公开征求意见,报省人民政府批准.

同年6月5日至12日,广州市局连续召开3次征求意见座谈会,邀请各方人士对电动自行车的去留展开讨论,讨论的结果是:电动自行车不能无条件放开,应禁止上路,至少也要限制上路.据此,广州市政府提出了不予电动自行车登记及禁止上路行驶的意见.广东省政府于9月底批准同意.广州市政府遂正式出台对电动自行车不予登记、不准上路行驶的有关规定,全面禁止电动自行车上牌、上路行驶.广州市内的所有电动自行车随即迎来大限.

除上述广州禁止电动自行车上路的规定外,类似的法规还有广州市城区内禁止摩托车通行、禁止燃放烟花等禁止性法规,以及很多如市场准入制度、市场管理制度,还有诸如规划审批、建筑管理等,这些行政法直接损害到一部分公民的权利,在保护公民权利方面存在着弊端.

二、我国行政立法现存弊端的根源

如前文所述,我国行政立法存在损害公民权利及保护公民权利方面存在弊端,而弊端之所以存在的根源包括立法程序、权利救济等存在部分立法空白等.

首先,行政立法存在立法程序缺口.我国现行的立法法只规定了全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序、制定行政法规、地方性法规程序,如《中华人民共和国立法法》第二章第二、三节,第三章第五十七条至第六十二条之规定,在这些程序中主要规定了行政法的颁布要经过的哪些机构同意,而没有对这些机构在审批行政法的具体工作做出规定,从而不能约束立法机构所制定的行政法对公众权利的损害,保证行政法的正当性与合理性,致使一些立法机构为了便于管理自己行政范围内的事务,在立法过程中就没有充分考虑到这些行政法对公民权利的损害是否合理、正义,从而使很多行政法不经意地出现了损害到公民的权利的条文.

其次,行政诉讼法关于权利救济的存在缺陷.虽然我国已建立了一个行政诉讼机制和复议机制,作为对具体行政行为侵害公民利益后的救济方法,具体如:《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定人民法院经过审理可判决撤销或者部分撤销具体行政行为,并可以判决被告重新作出具体行政行为,行政机关不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行②,《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定行政复议机关对具体行政行为进行审查后决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法,决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为③.从这两部法律的规定中可以看出,这两种机制都有一个共同的缺点,就是不能对抽象行政行为(即行政法本身)进行申诉.此外,我国现行行政诉讼法也规定,行政机构的具体行政行为违法,才能提出行政诉讼,如《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼④.而行政法本身与上位法冲突,或行政法立法不合理,依这些行政法而作出的行政行为会损害到公众的个人权利时,例如“禁电”案例中的电动车生产商、销售商和使用者,他们的权利被广州市政府的“禁电令”损害了,但由于行政诉讼法、行政复议法的缺陷,权利被损害的弱势群体缺少一个有效的主张权利的机制直接导致其权利无法得到救济.这种权利救济机制的缺失,使我国的行政立法很多时候是以行政管理为目的而立法,为了方便管理常常就会损害公民的权利.

三、我国行政立法的改革方向

如前文所述,行政诉讼机制和复议机制已经没法满足人们对个人权利保护的要求,怎样才能使行政立法更少地损害公民的权利,或者说是合理而适当地损害呢

我们先探讨一下英国行政学者哈洛和罗林斯所著的《行政与法律》一书相似度检测绍的谨慎行政的理论(黄灯理论).黄灯理论者认为“必要更加有效地保护与国家打交道中的个体公民等赋予公共机构的权力越大,保护公民免受这些权力的苛刻或不当行使就变得愈加重要”⑤,而政治控制已足够保护公民的权利.因此提出了利用行政部门内部制定规则的法律技术来重构行政程序,而规则中行政人员应有一定的裁量,没有裁量的规则无法全面考虑使结果适应现实生活中的个案与环境的需要.笔者认为,我们可以借鉴一下“黄灯理论”中的谨慎行政的行政立法思想,在我国建立一个立法机构本身的自我规制来达到约束行政行为损害公民的个人权利.因此我国行政立法改革就是在着重行政立法机构自我约束规制,实行谨慎行政.

四、由“黄灯理论”得出的对现行行政立法的建议

根据黄灯理论及我国国情,笔者认为立法机构本身的自我规制,决定谨慎行政可以减少对公民个人权利的损害,据此,在现行的行政法体系中主要应进行以下修改:

首先,应是立法听证程序的建立.我国是社会主义国家,人民是国家的主人,同时,我国是一个行政权力十分庞大的国家,要防止公民权利受到损害,就先要从行政立法开始就加以限制,不然,将来的救助,它的成本也会大大增加.因此,政府在立法过程中建立听证程序,是一个人民政府所必须的基本要求.此外,在立法过程中建立听证程序与我国的传统和现在国情比较相适应.听证程序是在行政立法机构中建立的,是政府(中国老百姓心目中的王权)听取民议一种平台,让这样政府就更加能取得公民的信任,这是与我国传统的王权信赖思想相适应的.当要设立的行政法会损害到公众权利时,行政机构就应该举行听证会,听证会上有各个利益相对人的代表,听证会后的结果要与听证内容一起公开,并咨询意见,行政法才能颁布、实施.这是行政立法机构自我规制的第一步,保证行政法对公众权利的损害是有充足的正当性.这样,听证程序即使不能增加准确性,也可能有助于确立公众信任,而国家行为的权威是通过所参与公民的积极认同才得以实现,因为听证程序不只能在对公共利益和可能受到行政法不利影响的个人的伤害作出权衡,同时保证考虑了其应当考虑的任何事项.

其次,应设立权利救济申诉部门.行政立法中要考虑到所有会受该立法损害的公民是不可能的,行政法实施以后,依行政法而实施的具体行政行为损害了公民的权利,而公民认为这个行政法对公民的权利损害是不合理、非正义的,行政立法机构应该建立一个接受申诉的部门(如“行政法申诉处”之类),处理这些对行政法的申诉.申诉处受理申诉后,根据申诉意见,可以调查、研究所立行政法有没有与上位法冲突,对公众的权利损害是否合理、正义,如认为行政法没有问题就要给申诉人一个说明,如认为行政法是有问题的,就应对行政法作出一定修改或对行政法进行更进一步的解释.这种接受申诉可能对立法听证过程中没有考虑到对公民权利做成的损害作为一种补充的方法,使公民权利得到应有的保护.

最后,行政立法机构的自我约束规制还要有一个与之配合的“点到即止”式司法审查.三权分立的理论建立者孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力,而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止,这是一条万古不易的经验.为了防止滥用权力,就有必要约束权力”⑥.根据孟德斯鸠的观点,最可靠的政府形式是那种立法、行政、司法三权得以分立的政府,亦即是使上述三权相互独立、分别委托结不同的人或团体的形式.他希望通过这种分权方法,在总体上防止过分扩张和专横地行使政府权力.因此行政立法机构也要受到司法机构的监督,接受其司法审查是一种十分重要的制衡手段,但这种司法审查的面不能太广,只能在一定范围内就审查.不然,司法机构就会干扰立法,反过来成为一个立法机构,这就使立法机构功能减弱,甚至荡然无存.因此,只有行政立法机构没有按听证程序立法、接受申诉,公民就可以到法院提起行政诉讼,使立法机构遵守规制,保障公众的权利.

注释:

①广东省道路交通安全条例.2006年1月18日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过.

②《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条.

③《中华人民共和国行政复议法》第二十八条.

④《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条.

⑤⑥卡罗尔哈洛,理查德罗林斯著.罗豪才主编.法律与行政.商务印书馆.2004年版.