网站原创流域生态补偿是生态补偿的重要组成部分,开展流域生态补偿有利于协调流域上下游之间的利益冲突,保障流域生态安全,实现流域内环境保护与水资源开发利用的公平公正.文章通过研究我国流域生态补偿的相关法律问题,提出构建我国流域生态补偿法律制度的有益建议.
一、流域生态补偿的法律体系和基本原则
(一)构建合理的流域生态补偿法律体系
首先,应该弥补我国流域生态补偿的立法缺漏,构建完善的流域生态补偿法律体系,使流域生态补偿在实践中有法可依,具有可操作性.具体来说,完善的流域生态补偿法律体系应该包括以下几个方面：其一,我国《环境保护法》对生态补偿做出原则性规定.在可持续发展理念的指导下,把自然资源有偿使用确立为《环境保护法》的基本原则,把生态补偿制度作为环境保护的一项基本制度,对原有法律规范中没有规定的环境保护手段如运用市场机制解决环境问题等内容加以补充.其二,在相关的水环境保护单行法规――《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》中对流域生态补偿的相关内容做出相应的规定.其三,加快推进生态补偿立法.目前国家层面的生态补偿立法严重缺失,我国各地生态补偿实践缺乏明确的法律依据,严重阻碍了我国生态补偿的发展进度,因此,必须加快推进《生态补偿条例》的出台.通过宏观层面的生态补偿立法,明确生态补偿的原则,确立相关利益主体间的权利义务和保障措施,并以此为依据,进一步明确流域生态补偿的实施细则.其四,基于流域的不同类型,制定相应的政策法规.国务院水行政主管部门应结合已有的流域生态补偿实践经验和当前主体功能区建设,针对流域的不同类型及其突出问题,制定适当的政策法规.对于省内跨市的中小流域,各个省政府可以制定开展流域生态补偿的的具体办法.
(二)完善流域补偿的基本原则
1.“谁保护、谁受益、获补偿”原则
《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》将生态补偿的基本原则规定为“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿,谁污染、谁付费”,该原则虽然明确了流域生态补偿的责任主体,体现了受益者补偿的思想；但没有确定流域生态补偿的受偿主体,没有体现出“预防为主”的生态环境保护的基本理念.笔者赞同有关专家的建议,在该原则的基础上在生态补偿法律法规中确立“谁保护、谁受益、获补偿”的基本原则,以完善生态补偿法律体系和充分发挥生态补偿正面激励之功能,遏制生态环境日益恶化之趋势,实现保证国家生态安全之目的.
2.政府引导,市场驱动原则
流域是典型的公共资源,具有外部性,需要政府承担保护流域的主要责任.我国仍然存在公共资源产权不明确、所有权与使用权分离等问题,明确各级政府、相关部门在流域管理中的责任分工是开展流域生态补偿工作的基础,发挥政府的统一协调作用始终是整个流域生态补偿得以有效实施的关键.然而,在流域管理中,单纯的行政行为具有费用高、经济效率低,公共权力寻租等特点,因而在建立流域生态补偿制度的过程中,应该遵循市场规律,积极发挥市场机制的作用,逐步建立多元化的资金筹集渠道和市场化的运作方式.
3.统筹协调,共建共享原则
流域生态环境的系统性及水体的流动性要求流域管理应从生态系统的整体性出发,统筹全流域的利益,对全流域进行统一的规划管理.然而,我国的许多重大江河,流域面积广阔,涉及多个省市.流域生态系统的整体性被行政区域人为地割裂,而且这种人为的分割并不具有科学性.因此,有必要建立流域共建共享机制,加强流域上下游各方利益主体间的协调与合作,促进流域一体化开发,突破行政区域的限制,实现流域经济发展与生态保护的双赢.
二、流域生态补偿的具体内容
(一)明确流域生态补偿的主体
明确流域生态补偿的主体是建立流域生态补偿机制的前提,即解决“谁补偿谁”的问题.流域生态补偿主体包括生态受益者和生态破坏者.生态受益者是指从流域生态怎么写作中受益,但未向生态保护者支付或足额支付生态保护成本的社会经济实体,具体包括政府、地方政府、受益群体（即受益的区域、企业和个人）.生态破坏者是指违反有关法律法规,造成水环境破坏,生态恶化的责任主体,具体指流域中上游的超标排放者.
接受补偿主体：流域水资源利用或保护活动将对利益相关者产生正面或负面的外部性效应,根据损益关系的不同,接受补偿的主体具体可以分为两类：一是生态保护者；二是受生态破坏影响者.生态保护者是指为保护和建设生态环境付出大量成本的贡献者以及为维持良好的流域生态环境而丧失发展机会的利益受损者,包括进行生态移民、水污染防治、水土流失治理、水源涵养林建设等方面工作的区域、单位和个人.受生态破坏影响者是指当区域内流域水资源的利用或污染物的排放总量超过相应的总量控制或跨界断面的标准时,利益受到损害的区域、单位和个人.
(二)确定流域生态补偿的标准
补偿标准的确定是流域生态补偿的核心问题,即“补多少”才能达到改善恢复流域水环境的目标,才能实现流域内相关主体的利益均衡.根据国内的理论和实践,我国流域生态补偿的测算标准主要有三种：基于水质水量的测算标准；基于上游地区水环境保护的直接投入及机会损失成本的测算标准；基于流域生态环境重建或恢复的测算标准.笔者建议根据流域的不同类型及特点,制定科学合理的补偿标准.
下游对上游的补偿标准：当上游保持了良好的流域生态环境,为下游提供了优质充足的水资源时,下游地区应该为其享用的生态怎么写作价值付费,流域生态补偿的测算标准主要是按照实际投入与机会损失来确定.根据流域水资源共建共享理念,流域水源涵养与维持生态环境的成本包括实际保护投入和因发展受到限制而造成的机会损失.实际保护投入包括上游地区水源地涵养林建设、水土流失治理、生态移民和水污染防治等主要措施的投入.发展机会损失的计算则通过对关、停、并、转企业的实证调查分析与邻近区域经济发展的经验对比分析两种方法相互验证,得出合理的估算成本.
上游对下游的补偿标准：当上游对水资源过度开发,造成下游水资源短缺或水污染加剧时,上游地区应该就造成的损失给下游地区补偿.补偿量则是根据相应的总量控制标准和跨界断面的考核标准,结合超标污染物的浓度、种类、超标时间、水量等因素进行测算.
上下游共同治理的补偿标准：对于生态环境长期持续恶化的流域,由于水资源的长期过度利用和污染物的长期过量排放,往往存在严重的历史遗留,当务之急是治理流域的污染问题.流域生态补偿的标准测算应该基于生态重建或恢复的成本进行计算,以上下游的生态受益程度、支付意愿和污染治理成本为依据,将生态重建或恢复成本在上下游主体之间进行分摊.
(三)建立长效的流域生态补偿模式
根据补偿方式发生作用时间的长短,生态补偿的途径相对可以分为输血型补偿和造血型补偿两类,前者包括资金补偿、实物补偿；后者包括政策补偿、项目补偿和智力技术补偿.输血型补偿是最有效最直接的补偿方式,完善这种“输血”式的生态补偿补偿模式对于保护我国流域生态环境具有重要的意义.但是,“输血”型生态补偿模式无法解决生态保护和建设投入的自我积累问题,不能实现受补偿地区的自我发展.因此,要建立流域生态补偿的长效机制,就必须以 “造血”式补偿模式为主.“造血”式的流域生态补偿模式应当灵活多样,因地制宜.对于资金缺乏、经济薄弱的流域上游,政府应该加大在投资项目、产业发展和财政税收等方面支持和优惠的力度,为上游地区的发展建立一种长效机制.同时,在国家宏观政策指导下,大力调整流域上下游地区的产业结构, 把下游地区对上游地区的补偿落实到具体的产业项目上,把流域作为一个整体来考虑,在流域框架内考虑上下游间的产业的布局与资源配置,壮大与发展流域上游产业,增强其自身的造血功能,缩小上下游之间的发展差距.
三、流域生态补偿的保障措施
(一)完善流管理机构职能,制定流域管理规划
建立权责明晰的流域管理机构,不仅是流域生态系统本质特性的直接要求,而且是流域生态补偿有序实施的组织保证.长期以来,我国流域管理部门间权力配置冲突,决策混乱,导致我国流域生态环境持续恶化.笔者建议,从流域的整体性出发,建立流域管理机构,对流域进行统一管理,彻底解决过去流域管理中“多龙治水”的问题.跨省的重大江河流域不仅涉及到流域内各个区域经济社会的可持续发展,良好的生态环境,更关系到国家的生态安全,政府作为公共物品的写方或中间人,负责协调流域上下游之间的利益关系,建立健全权威高效的流域管理机构.流域管理机构负责统一开展全流域管理规划,流域管理规划中应当明确流域内水资源在各行政区进出口断面的水质要求；确定流域内各行政区的总配给水量、排污总量；建立流域内供水分配的协调机制、排污检测控制机制、监督和奖惩机制.对于省内跨市层面的流域生态补偿管理,各省政府可以结合本省实际,设立流域管理小组；管理小组应以流域为基本单元,应考虑流域上下游的生态功能,制定适合的流域管理规划.
(二)建立流域跨界断面水质考核机制
流域跨界断面水质生态补偿机制是指为了达到跨界水质的目标,实现流域的可持续发展,政府根据流域水污染防治规划或者上下游政府达成的跨界断面水质目标协议,依据跨界断面水质达标程度以及污染物的排放量,核定生态补偿和污染赔偿金,简称流域水质生态补偿机制.流域跨界断面水质考核是利用环境质量的改善反映区域污染物减排的效果,也是解决跨界环境污染的有效手段.为了确保跨界水质考核制度的实施,需要研究建立全国跨界水体在线监测制度,加强上下游地区在水环境质量检测方面的合作,建立和完善现代化的水环境在线监测网络,提高水环境保护和监测的科技水平.
(三)建立多元补偿资金筹措机制
建立多元化、多渠道的流域生态补偿资金筹集方式是流域生态补偿得以有效实施的资金保障.在生态补偿资金的筹集过程中应充分发挥政府宏观调控、市场机制调节、社会公众参与的作用,扩宽生态补偿资金的筹集途径.首先,加强政府的宏观调控.政府通过财政转移支付建立跨行政区域的生态补偿专项基金,重点支持生态环境脆弱的上游地区.政府的资金主要来源于水污染、水环境破坏主体的排污费、生态税、违反上下游总量控制目标的补偿金的等.其次,积极发挥市场的调控作用.对于流域生态环境的受益者,根据使用的水质、水量、获得利益的大小,对生态保护者给予适当的补偿.第三,其他资金来源.通过企业赞助、社会捐助、生态标志等途径筹集资金.