WTO与我国贸易税收政策的功能调整

加入世界贸易组织后,我国贸易税收政策的功能必须在经济全球化的背景下制定和调整,关税、出口退税、反倾销税三大贸易税收政策的主要功能,在内部与外部因素的影响下发生了较大变化.

一、人世后我国主要贸易税收政策功能调整的现状

关税：产业保护功能弱化

关税在我国贸易税收体系中居核心地位,主要发挥增加财政收入和保护国内产业发展两个基本功能.按照我国政府承诺,自20世纪90年代以来,国家关税政策的调整频率和力度都有所加强.我国关税总水平由1992年的42．7％降至2004年的10．4％；2005年进一步降至10．1％；2008年将降至10％,降税幅度大大超过了各国在乌拉圭回合中关税减让的水平.关税政策的这一显著变化,对关税的两大基本功能产生了深远的影响.

从贸易竞争指数上看,我国目前竞争力较强的产业主要有纺织业、缝纫及皮革制品业、食品制造业、建筑材料及其他非金属矿物制品等,这些产业基本属于劳动密集型或者劳动技术密集型产业,附加值较低.而从我国当前的经济发展状况来看,按照传统的比较优势进行生产和贸易还不能过早地放弃.

关税的减让政策犹如一柄双刃剑.一方面,促进了商品的出口,据测算,在有关国家(地区)取消纺织品、服装进口配额后,我国纺织品、服装两项出口额就可达700亿美元,比1998年的429亿美元平均增长63．2％；同时,我国的外贸出口总额由1998年的1837．1亿美元增加到2005年的3550亿美元,年均增加9．7％.另一方面,刺激国外商品的大量输入、进口的增加能够扩大关税的税基,关税税额也会随之增加.但是,由于我国和发达国家比较优势存在着的较大差异(我国的主要贸易伙伴是发达国家),随着进口的急剧扩大,将不可避免地冲击我国的一些产业,尤其是不具有比较优势、但附加值较高的产业.从政策调整的效应上来看,人世后关税政策的调整直接削弱了其产业保护功能,从长远看,会间接削弱国内的财政收入功能,这是我国为迎合GATT／WTO规则的要求付出的代价.

出口退税：功能错位

随着经济全球化趋势的进一步加强,我国在对外贸易方面将长期实施“走出去”战略,这是充分考虑了我国各产业的实际国际竞争能力后的正确抉择.因此,出口退税制度必须为这一战略怎么写作.

自2004年1月1日起,我国出口退税政策有了新的调整,内容主要包括：对出口退税机制进行结构性调整,适当降低出口退税率,调整后的出口退税率分为17％、13％、11％、8％和5％五档,按现行出口商品结构,出口退税率的平均水平将降低3个百分点左右.按照我国分税制的设计,增值税收入和地方共享,而改革前出口退税的税额全额由财政负担,这使得财政负担过于沉重：使出口退税与地方的利益、责任脱钩,不利于调动和地方的两个积极性.由此可见,此次退税政策调整的主要动因在于财政因素而非贸易因素.事实上,造成我国出口退税资金短缺的深层次原因在于财政管理体制改革的落后,而并非出口退税制度本身.但是,此次改革主要触动的却是出口退税办法本身,而财政管理体制方面的改革并不彻底,这显然和我国实施的“走出去”战略背道而驰.在WTO框架下,如果一国不根据自身产业发展的状况,充分利用出口退税保护产业和鼓励出口的基本功能,那就意味着出口退税的功能出现了错位.

反倾销税：功能尚需充分发挥

国际经济活动的实践表明,自从国际反倾销协议产生以来,反倾销已成为世界各国进行贸易保护的有效工具,而反倾销税是执行反倾销措施最有力、最基本的方式.

我国现行《反倾销条例》是2001年11月26日公布,其后根据2004年3月31日《国务院关于修改<中华人民共和国反倾销条例>的决定》修订的.和美国、欧盟相比,我国的反倾销税立法刚刚起步,很多方面的规定都不够细致、全面,这显然不利于指导反倾销的实践.譬如,在对倾销行为的认定上,正常与出口的确定是两个重要的指标,美国、欧盟都确定了较为详细的规则,考虑到了各种影响的因素,如关联关系的存在、不同费用的扣除等等,具有较强的操作性.而我国修订后的条例,对两种的确定方法的说明仍旧过于笼统,这给具体的操作带来了相当的难度和不确定性.所以,我国利用反倾销税以及其他反倾销措施保护国内产业的功能还有待于进一步加强.尤其是通过开征反倾销税,可以对那些滥用反倾销税搞贸易保护的国家产生一定的威慑作用.

二、人世后贸易税收政策功能调整的战略方向及措施

1．强化关税产业保护功能,弱化财政收入功能

关税收入的增长不仅取决于关税的税率,还取决于关税的税基(即进口额),所以,要想保持关税收入长期稳定的增长,在税率持续下降的背景之下,只有不断地扩大进口额.长此以往,势必冲击我国产业的正常发展,恶化我国对外贸易的条件,进而殃及我国国内税收的增长.

从发达国家税收结构的演变过程来看,商品税类在税收结构中的主体地位已经逐渐被所得税类所取代,这是世界税收发展的趋势.因此,在WTO时代努力去强化关税财政收入的功能并非明智之举,应该将注意力从关税的财政收入功能转向关税的产业保护功能.

在关税大幅度减让的条件下,依据传统的关税有效保护理论和关税结构理论,利用WTO规则允许保护国内幼稚产业的例外条款,推行由上游产业向下游产业的“关税税率升级”机制,即进口原材料的关税税率应该低一些,进口制成品的关税税率应该高一些；大宗进口商品的关税税率应该高一些,而少量进口商品的关税税率应该低一些,这是学术界普遍认同的、能够有效保护国人幼稚产业的政策主张.但也应该充分认识到“关税税率升级”机制的局限性,如果贸易双方都试图通过推行由上游产业向下游产业的“关税税率升级”机制来发挥关税的保护功能,那么这种保护功能的成效势必会因贸易双方相同或相似的关税保护策略而大打折扣,同时还可能造成各贸易国之间为争夺基本的生产要素展开的恶性竞争,以及利用GATT／WTO规则的漏洞对产成品设置新的贸易壁垒,如利用反倾销措施等等.

2．以“走出去”战略为依据,发挥出口退税制度保护产业和鼓励出口的基本功能

由于我国目前处于阶段性实物相对过剩,而不是资本过剩时期,因此,“走出去”首先表现为加工贸易向境外的扩张,而非资本的境外扩张.实施“走出去”战略应立足于目前各个产业对外开放程度和国际竞争力差别的现实,在保护产业和鼓励出口的政策方面,要进行有差别、有层次的政策选择.

具体而言,对一些因资源条件等“先天因素”限制而需要长期保护的薄 弱产业,如农业等,应采用“少征多退”的模式来保护并鼓励出口,包括对一些发展层次较低的技术密集型产业,如机械、电子、汽车行业、医药行业,以及一些对外开放程度低、国有经济比重高,但属于有利于优化我国产业结构和外贸出口结构,具有高附加值、高创汇率、高技术含量,在国际市场上有一定竞争力和发展潜力的产业,如石油行业、钢铁行业等.加入WTO后,对这些产业将有较大冲击,所以应采用“少征多退”的模式保护和鼓励出口.对于一些劳动密集型产业,尽管附加值和技术含量相对低下,但在国际市场上已形成一定出口竞争力,创汇率较高,加入WTO后将有利于其出口的产业,如纺织、服装、食品加工和普通日用消费品工业、玩具制造业等,原则上可以采用一般的保护和鼓励政策,在退税模式上可以选择“征多少,退多少”的模式.对于一些稀缺的天然资源或具有战略意义的资源的出口不应鼓励,应采用“多征少退”或禁止出口的措施,如天然牛黄、麝香、铜及铜基合金、白银以及煤炭资源、石油资源等.

3．发挥经济比较优势,加强国际分工合作,避免反倾销税成为过度贸易保护的工具

需要说明的是,关税和出口退税所发挥的产业保护功能都是易于控制的,前者限定于WTO所要求的关税税率幅度之内,只能通过关税结构的优化来实现；后者取决于出口退税所选择的模式,“征多少,退多少”符合出口退税的法理精神,一般不会引起过度的贸易保护；单独观察“多征少退”模式,该模式并未发挥保护功能,并且受到本国产业竞争优势的影响；而“少征多退”受一国财政收入状况和别国贸易报复措施的制约,退税的空间弹性受到很大的约束.

由于各成员国对于倾销行为认定上存在很大的主观性,极易使反倾销税的开征变成维护狭隘的本国工商界利益的工具.各国都应该摈弃狭隘的认识,不利用反倾销法来实现新贸易保护主义的目的,而是应该通过发挥本国产业的比较优势,根据比较优势理论来安排生产和进出口贸易,从建立全球自由贸易市场出发,从合理配置全球资源的角度出发,加强国际分工合作,审慎运用反倾销措施,避免反倾销税成为过度贸易保护的工具.

总的来看,我国对于反倾销措施的运用是十分审慎的,这从我国反倾销立案以及终裁使用反倾销税的数量上可以体现出来.笔者认为,我国的反倾销税制度的制定必须以GATT／WTO／规则为基本依据,借鉴欧美等国反倾销法规的具体操作办法,将我国反倾销立法进一步完善和细化,增强其可操作性；同时建议对我国在国外遭受歧视性反倾销侵害状况进行客观的评估,启用“黑名单”制度,对滥用反倾销税收手段侵害我国企业利益的国家采取对应的报复措施,以维护我国的正当权益.