积极加强宏观审慎金融监管的建议

一、我国宏观审慎金融监管基本现状

国际金融危机后,国际宏观审慎金融监管已成趋势,我国随之也积极推动宏观审慎金融监管工作.主要现状包括：

(一)初步构建了金融系统性风险监测预警体系

一是初步构建了我国金融稳定监测体系,建立系统性风险评估方法和控制框架,定期发布《中国金融稳定报告》,对我国金融系统的稳定性进行全面评估.二是进一步完善了金融统计体系,为系统性风险监测提供支持.2011年,人民银行开始按照季度发布社会融资规模,统计信息涵盖了银行、证券、保险等金融机构,涉及到信贷市场、债券市场、股票市场、保险市场和中间业务市场,能够更好地衡量全社会的融资状况和流动性水平,并反映了风险在不同金融机构、不同市场之间的分布与传递.同时,进一步规范了金融机构、金融工具和金融产品分类标准与计量方法.三是借鉴国际货币基金组织开发的系统性风险定量监测模型,综合运用压力测试、模型分析等工具,考察金融机构对各类风险的承受能力以及系统性风险在金融机构间的传播方式和特点.

(二)加强了对系统重要性金融机构的审慎监管

一是提出了我国系统重要性金融机构评估的总体原则和思路.在2011年《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》提出,国内系统重要性银行评估主要考虑规模、关联性、复杂性和可替代性四个因素.但具体评估标准和方法还尚未出台.二是制定我国系统重要性金融机构的审慎监管标准.巴塞尔委员会和金融稳定理事会等已经对系统重要性银行提出了更高标准,我国也针对系统重要性银行提出了审慎监管标准.2009年,银监会参照巴塞尔委员会关于逆周期资本监管的理念,提出了对我国商业银行的动态资本缓冲要求.2011年,在银监会的《指导意见》中提出对系统重要性银行增加暂定为1%的附加资本要求,并且新标准实施后正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%；引入杠杆率监管标准；要求系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于2013年底和2016年底前达到新的资本监管标准.

(三)积极推进了系统性金融风险综合防范工作

宏观上,建立了逆周期宏观调控机制,进一步完善差别准备金动态调整制度,将信贷投放与宏观审慎要求的资本水平挂钩,引导和激励金融机构自我保持稳健和逆周期调节信贷投放.同时,积极创新政策工具,陆续推出了大额风险暴露、动态拨备、资本质量水平领域逆周期监管等重要措施和杠杆指标管理；微观上,积极推动我国大型金融机构改革,进一步提升金融机构公司治理水平,建立充分竞争下的激励和约束机制,维持了微观主体健康发展；市场层次上,推进了金融市场改革发展,完善了金融市场基础设施建设,丰富了市场产品,改善了市场结构,推动了支付结算体系和征信体系建设.

(四)完善了危机管理和系统性风险处置框架

一是强化银行最后贷款人职能,利用发放地方政府向专项借款、紧急贷款和风险处置再贷款等措施,化解高风险金融机构风险,强化了银行维护金融稳定作用.二是“一行三会”联合地方政府做好高风险金融机构的市场退出工作,牵头完成高风险券商重组,农村信用社和证券公司风险处置以及证券交易结算资金第三方存管制度,完善个人债权收购管理制度及高风险金融机构市场退出机制.

二、我国宏观审慎金融监管存在的问题

(一)宏观审慎监管主体不明确,权威不足

从世界经验看,实施宏观审慎监管主要依赖央行发挥中坚作用,其他监管部门均围绕配合央行实施金融监管.目前,我国仍实行分业经营、分业监管的体制.在“一行三会”的监管格局下,监管机构存在多重身份,监管工作交叉,界定不明,使得宏观审慎监管主体明确程度不足,监管协调成本过高,限制了监管机构对跨市场系统性风险的监测.此外,“一行三会”均是我国金融监管主体,职能上既有合作也有区别,央行权威相对有限,使我国宏观审慎监管体系缺乏具有系统性风险防范能力、风险应对能力和直接权力的权威性监管主体,一定程度上影响了我国宏观审慎金融监管政策的实施.

(二)宏观审慎监管涵盖不

宏观审慎监管是以防范和控制系统性风险为宗旨,而系统性风险应该涵盖所有可能造成金融不稳定的金融行为.从目前我国宏观审慎金融监管的实践来看,存在着监管涵盖范围不足的问题.一方面,目前我国主要是针对系统重要性银行实施了严格的审慎监管要求,对于影子银行业务、金融控股公司、金融衍生产品等其他金融机构和金融业务的审慎监管仍有不足.另一方面,金融体系风险并非完全源于金融体系本身,经济各领域畸形发展和风险集中爆发均有可能积累引发金融体系风险,而目前我国不少经济管理部门并未实质加入宏观审慎监管体系,宏观审慎监管体系被局限在较小范围内,很难对各领域中引发金融风险的问题予以足够的防范.

(三)宏观审慎监管规则和工具开发有待加强

宏观审慎金融监管的实施离不开相关规则和监管工具.目前,我国已在宏观审慎金融监管框架的构建中进行了积极探索,但从现有实践看,一是宏观审慎监管政策和具体措施仍有所缺欠.二是宏观审慎监管工具开发有待加强.由于金融机构之间,以及金融体系与宏观经济相互作用机制较复杂,传统微观审慎工具已不能适应宏观审慎监管要求,监管机构需要引入和研发新型工具.目前,我国除了动态拨备、资本充足率、流动性比例及杠杆率等,能作为宏观审慎工具的规则和指标并不多,且现有指标尚不成熟,需要进一步完善.

(四)现有宏观审慎监管体系中处理监管与发展关系尚有不足

宏观审慎监管意图在于防范金融风险,但脱离宏观经济的高质量运行,宏观审慎监管就会失去依托.因此宏观审慎监管更应立足全局,既要严格监管控制风险又要积极促进经济持续协调发展.从今年情况看,前三季度经济下滑局面在宏观审慎监管框架中并未得到及时反映,金融监管体系反应相对滞后,对宏观经济稳定发展未能起到应有作用. 三、科学加强宏观审慎金融监管的建议

(一)明确银行的地位和责任,增强监管主体权威性

宏观审慎金融监管要求监管主体能把控宏观全局,协调各部门联合工作.目前在我国“一行三会”金融监管格局中,证监会、银监会和保监会都倾向于对相应金融机构和部门进行监管.但总体看,人民银行在宏观把握经济趋势和控制系统性风险上更具有优势.因此,应进一步明确人民银行在宏观审慎金融监管中的核心地位,强化人民银行职能和责任,增强其权威性.

(二)进一步加强系统重要性金融机构审慎监管工作

一是研究我国系统重要性金融机构认定标准和评估框架,对系统重要性金融机构设定更为严格的监管标准,强化外部约束.二是加快推出金融控股公司监管规则,明确金融控股公司监管主体,强化资本充足监管、规范关联交易.三是建立层次清晰、责任明确的风险处置和清算安排,强化机构、股东和债权人责任,实现系统重要性金融机构有序处置机制.

(三)拓宽宏观审慎监管范畴,强化系统性监督

一是将影子银行业务纳入宏观审慎金融监管框架,加强对民间借贷以及小额贷款公司、典当行、担保公司等影子银行业务风险监测.二是加强对理财产品、金融控股公司和产融结合型集团的风险监测、评估和预警,防范跨行业、跨市场、跨境领域金融风险.三是加强监管金融衍生产品.新型金融衍生产品是我国现行宏观金融监管薄弱领域.我国宏观监管部门应加快对衍生产品市场特性的研究,尽快细化相关审慎监管法规,加强监管规范性,严厉打击现有衍生产品市场中不法行为,降低系统性风险.四是鉴于我国特有的风险形成机制,当前应该加强对理财、三角债和地方政府融资平台等风险监测,严防风险集聚和蔓延.

(四)加强各监管部门内部沟通和国际间协作

一是加强各监管机构的内部协调合作,完善信息共享机制.建议建立包括国务院、银行、国家发改委、财政部和各金融监管部门在内的金融监管信息共享机制,促进宏观与微观监管信息及时、全面共享.二是加强金融监管的国际协作,建立强有力的跨国协调和沟通机制.加强我国金融监管部门同它国的交流.借鉴国际成功经验,弥补我国在具体监管技术上的不足.同时,增强监管政策国际协调,共同减少和防止监管套利现象,堵塞监管漏洞.

(五)建立存款保险制度

存款保险制度对中小金融机构健康发展至关重要.当前,全世界有100多个国家建立了存款保险制度,其经验值得借鉴.我国应该建立存款保险制度并将其纳入宏观审慎监管体系中,尽快推出功能完善、权责统一和运行有效的存款保险制度.

(六)完善立法,严格执法,明确奖罚

监管部门必须不断完善相关的法律法规,并适时地对其进行修改.在相关法律体系中,必须明确违规惩罚制度,对违规机构及人员依法进行严肃处理,大力打击金融市场中的违法行为,以确保宏观审慎监管有法可依,执法严格,奖惩明确.

（作者单位：中国国际经济交流中心）