我国住房金融的制度选择

内容摘 要 住房金融在我国的实践时间不长,社会关切度却极高.但当下研究大多是基于实务的对策研究,缺乏系统性.关注我国住房金融制度形成和变迁的过程与问题,在此基础上探索我国住房金融的模式,有助于真正发挥住房金融在保持社会稳定和促进经济发展中的重要作用.

关 键 词 住房金融制度变迁制度选择

作 者 杨明秋,中国社会科学院金融研究所博士后.（北京：100732）

住房金融市场是经济中最重要的部分之一,它通过后向与土地、建材、工具、耐用品和劳动力市场的联结,在国家生产活动中占相当比重.住房市场和金融市场也有重要的前向联结,在保持社会稳定和促进经济发展上具有重要作用.一方面,住房金融通过帮助居民购写自己单项最大的资产而有益于社会稳定,据统计,自有住房占发展中国家家庭财富的75%~90%,是家庭年均收入的3~6倍；另一方面,世界范围内住房投资通常占一国总投资的15%~40%,住房建设与住房相关产业提供了大约9%的就业机会.［1］

我国尚处于工业化的中期阶段,消费正从“吃、穿、用”向“住、行”升级,住房金融作为与百姓生活最为密切的经济活动之一,在我国的实践时间虽然不长,但社会对它的关注程度却非常高.然而,当前对它的研究大部分是基于实务的对策研究,缺乏系统性；而由于研究缺乏系统性,对于住房金融的策略建议也就常常有失偏颇,从而影响住房金融效率的提高.本文试图采用制度经济学的制度分析方法,将住房金融作为一个“域”,关注制度形成和变迁的过程和问题,并在此基础上进行制度构建.

我国住房金融的四个发展阶段

我国的住房金融是伴随着住房制度改革和金融体制改革的不断深入,以及房地产市场的日趋成熟逐渐发展和完善起来的,主要经历了以下四个发展阶段.

第一阶段：上世纪70年代末至80年代中期,住房金融导入阶段.改革开放以来,伴随着对住房商品化的探讨,部分城市开始打破单一的、传统的由财政负担的住房建设模式.为适应住房建设体制的变化和推进住房制度改革,商品住房的信贷业务应运而生.这个阶段的住房信贷具有如下特点：首先,信贷规模较小,发放重心主要是商品住房的开发贷款,消费性贷款尚是一片空白；其次,承担住房信贷业务的只有建设银行一家,垄断性强,风险意识差；最后,由于住房建设主体和金融机构的经营机制未发生根本性的转变,居民家庭的住房消费意识还处于压抑状态,金融机构向承担住房建设的城市管理部门和城市综合开发公司投入的贷款规模相当小.但不管怎样,金融机构的介入,对于开辟住房开发资金来源的新渠道、强化房地产开发企业的经营意识、以及减轻国家财政负担起到了推动作用.

第二阶段：80年代中期至1993年,住房金融形成阶段.这一阶段的特点是：初步确立了住房金融业务的经营管理体制.根据1988年国发11号《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》的精神,与现阶段房改和房地产市场相适应的住房金融经营管理体制建立,即政策性业务实行“三自两单”,自营性业务充分发挥金融机构的积极性,支持房改和住房建设.［2］到80年代末,我国住房金融机构、业务种类与信贷有关的其他相似度检测怎么写作均获得了长足的发展,住房储蓄银行与房地产信贷部成为当住房金融业务的运作主体.不过,由于当时住房储蓄银行仅局限于地区性的筹融资业务,不但未能体现政策性住房金融的优势,反而因存款利率较低、没有经营特色而缺乏吸引力和竞争力.

第三阶段：1994至1997年,住房金融初步发展阶段.这一阶段的特点是：以上海为先导,住房公积金制度开始在全国起步；政策性住房金融业务向委托性业务转变,商业性住房金融业务向普通住房建设倾斜,住房金融经营管理开始逐步规范,住房金融品种不断涌现,住房消费信贷有所启动,住房金融业务竞争围绕着争办政策性住房金融业务展开.1994年,国发（1994）43号《关于深化城镇住房制度改革的决定》将全国住房制度改革继续推向深入.同时,商业银行住房金融业务开始逐渐向个人消费领域转移,该阶段政府建设住房金融市场的侧重点也由单纯的配合房改转向了引导资金在住房投资和消费之间进行分配、以及安排公共住房投资的地区配置结构.但是,这一阶段的住房金融仍然存在一些问题：首先,在逐步扩大个人消费信贷的同时,如何化解银行自身的风险、增强资金的流动性和保障银行长期债权的安全等问题没有引起金融机构足够的关注.其次,金融机构对与住房有关设施的融资并不积极,致使住房基础设施滞后,住房怎么写作功能不足.

第四阶段：1998年至今,住房金融全面发展阶段.这一阶段的特点是：住房制度改革深化,住房分配从福利制向货币化过渡；住房金融经营机构进一步扩大,经营力度进一步加大；政策性住房金融业务和商业性住房金融业务结合发展得更加紧密；住房消费信贷业务开始步入高速发展轨道；住房金融市场竞争由政策性住房金融竞争步入全方位的住房金融业务竞争.［3］引起这一变化的因素有多方面：首先,经过十多年的改革,源于公房出售、部分城市提租增资等措施的房改效益逐渐得到释放,住房市场供求结构性失衡的矛盾愈加显性化.商业银行总结了过度投资于房地产开发而造成不良贷款比重提高的教训后,逐步把竞争的视线转向消费领域以优化其资产结构.其次,住房金融产品的创新和普及.个人住房公积金贷款、个人住房商业性贷款、个人住房组合贷款、二手房按揭贷款等住房消费贷款品种成为地方各商业银行普遍开展的业务.最后,银行告别了生硬的住房信贷规模控制办法,给予各商业银行以更大的经营空间,通过鼓励竞争来提高金融产品的怎么写作质量、拓宽怎么写作内容、以及扩大怎么写作面.

我国混合性住房金融结构的特征及问题

由于我国实行了从计划经济到社会主义市场经济的制度变迁,很多部门经济制度都带有政策性先行（或退让）、商业性发展的特征.住房金融制度的发展也不例外.从实物分房到住房制度改革,政策制定者的思路首先是用另一种政策性的安排取代实物分房,强制性制度变迁――公积金制度应运而生.与此同时,市场化导向的商业性住房金融也是政策制定的题中应有之义.由于我国改革开放以前的金融机构基本上只有银行和四大专业银行,而建设银行在专业银行中有较长久的业务传统,因此,商业性住房金融业务从银行特别是建设银行开始是必然的.商业性住房金融的出现可谓是一种诱致性制度变迁.

而随着我国住房产业的加快发展,居民住房消费商品化水平的不断提高,住房金融产业的规模也不断扩大,住房金融市场开始由过去少数银行的垄断经营发展到多家银行为重新分割市场份额而进行的激烈竞争,一个涵盖商业性和政策性两部分的住房金融体系基本形成.现阶段我国住房金融制度的基本结构是：以公积金制度为主体的政策性金融和以商业银行为主体的商业性金融相结合,商业性金融占主导地位.其呈现出以下特征：

1．商业性与政策性住房金融相互促进,共同发展.2000年以后,随着住房商品化进程的推进,我国各家商业银行进一步明确了坚持政策性业务与自营性业务相结合的住房金融业务推进策略,住房信贷重点向消费贷款倾斜.在这种思路下,各家商业银行商业性个人住房贷款迅猛增加,迅速超过了个人住房公积金贷款的总量.同时,在政策推动的基础上,我国各地也明显加大了住房公积金归集和个人公积金贷款发放的力度.可以说,商业性住房金融与政策性住房金融正在协调同步发展.但由于商业性贷款的资金来源相对充足,贷款额度限制较少,使商业性贷款无论在规模还是在发展速度上都远远超过了公积金贷款.

2．政策性和商业性住房金融功能相似,未能有效形成互补关系.我国的住房金融起步于以公积金为主体的政策性金融,最初通过公积金专项建房贷款的形式介入住房消费领域.随后不久,公积金个人住房贷款推出；商业性个人住房贷款则是为了解决当时一部分未参加公积金制度的人士（主要是个体工商业者）的住房问题而产生.由于住房专项贷款带来了大量的呆坏帐,1997年以后大部分城市开始停止该项业务,转而主要发放公积金个人住房贷款,公积金贷款因为利率优势而出现“供给不足”, 同时政策性住房金融存在交易成本过高、效率低下、资源浪费等问题；商业住房金融却未与之形成良性互补.

3．商业银行是商业性住房金融的主体.1990年代初,商业性住房金融主要由建设银行一家提供.1990年代中期其他三大国有银行逐步加大对住房金融领域的投入,并在写作技巧政策性住房金融方面取得突破.2000年以后,几乎所有的商业银行都加入了住房金融业务的行列,从而形成了激烈的同业竞争.但由于住房金融机构单一,基本上只是商业银行,业务、产品、怎么写作等容易趋同,不利于市场细分,提高怎么写作质量；同时容易形成系统性风险,比如在信贷紧缩的时候造成“供给不足”,在信贷放松的时候又容易导致恶性竞争.

4．住房金融相似度检测不健全,难以分散风险.目前,除了财产保险机构形成了有效竞争外,其他相似度检测机构比如信用保险基本还没有.担保机构则是在2000年以后陆续在一些城市由公积金管理中心牵头成立,而业务常常局限于住房公积金贷款；同时由于缺乏市场竞争,减少了消费者的福利.

基于上述制度结构的住房金融业务还产生了如下问题：

1．在政府的干预下,银行与开发商合作,通过银行发放的政策性和商业性个人住房贷款实现了购房者货币资金向商品住房的转化,开发商的住房商品向货币资金的转化.但是,这种融资体制缺乏一整套严格的住房金融业务管理方法.央行曾提出的限制“零首付”和无指定用途的消费贷款,无不反映出住房金融业务的操作规程和具体管理环节的欠缺和不足.同时,由于我国住房储蓄业务尚未大规模推广和发展,银行商业性的个人住房贷款没有充足的资金来源,只能用短期的储蓄存款来支持这种长期贷款,“短借长贷”的矛盾已显现出来,这在客观上加大了银行住房按揭业务的风险.［4］2．现阶段各商业银行发放的个人住房贷款,期限一般较长.由于基本不存在二级抵押市场,一经发放,就只能等贷款到期后才能完全收回,虽然个人住房贷款具有提前还款的特征从而使平均期限降低到7~8年；但相对于日益短期化的资金来源而言,个人住房贷款流动性还是非常差的,一旦国家宏观经济与银行所处的微观环境发生波动,几乎毫无抵御和规避风险的能力.3．住房金融业务的单一商业银行主体决定了住房信贷资金仍然只能以银行资金为主体.住房公积金、城市公有住房出售后形成的房改资金等可以用于住房信贷的资金,只能由指定的国有银行经营,造成部分商业银行住房信贷资金来源渠道单一、资金规模有限、市场份额不大.

我国住房金融的制度选择

住房金融制度的形成是和一国的文化、人口、经济发展水平和金融制度等密切联系的,从而形成制度捆绑和制度嵌入,住房金融由此呈现出制度多样性.我国住房金融的制度选择,必须考虑以下几个约束条件：

1．人口众多.这种状况决定了我国的住房金融难以采取以政府为主体的解决方式,市场化将是中国住房金融的主要取向.2．地区经济差别很大.我国实行由东到西、先沿海后内地的改革开放策略,加上历史的因素,地区的经济发达程度差异较大.这种情况决定了我国的住房金融制度需要考虑地区差异,多样化的制度成为现实的需要.3．居民收入差别大.我国居民收入状况的构成特点是中低收入者占80%,最低收入和最高收入各者占10%左右.收入差距较大造成住房需求的层次不同,需要多层次的住房金融体系与之相适应；同时,也要求政府对中低收入阶层的住房需求给予相应的制度安排. 4．金融市场处于成长阶段.我国的金融市场化改革的历程短,金融体制和金融市场尚在变革之中,居民储蓄倾向强,使金融市场中的储贷业务成为最为重要的部分；而资本市场尚处于成长阶段,这就决定了中国的住房金融将以商业银行的住房抵押贷款为主体,同时可以考虑利用资本市场的流动性功能.5．政府财政能力有限.由于我国尚处于社会主义初级阶段,财政收入有限,而大量的基础设施和基本的社会保障消耗了大部分的财政收入,使得用于支持居民住房需求的财政能力非常有限.因此,在制度选择和制度设计中,政府作用的发挥可以更多考虑利用财税杠杆,使民间的资金更多地投入到住房金融中.

总体来讲,目前我国居民住房市场化程度还不够,交易规模小,居民购房有支付能力的需求不足.具体来说,制约我国住房金融发展的主要因素有：

1．房价和居民家庭年收入比是居民能否进入住房市场实现购房消费、住房市场能否正常发展的关键,也是影响住房金融业务发展的重要因素.特别像北京、上海、广州这类大城市,房价和居民家庭年收入比过高,大部分中低收入居民家庭被挡在住房市场之外.我国房价偏高与房屋建设成本的上升,与房价中包含不合理的税费和开发商追求过高利润有密切关系,也与长期以来市场主体错位、集团单位大量进入市场对商品房表现出不正常的需求有关.此外,旧体制下在职工工资外运转的住房工资含量目前尚未全部理入工资中,广大中低收入居民家庭尚无实力进入商品房市场消费.［5］

2 ．住房制度改革的不断深入对住房金融业务发展起了巨大的推动作用,但住房制度改革的渐进性也抑制了住房金融业务快速发展的步伐.我国住房产权政策的不明晰以及住房抵押有关法律规定的不健全,都对住房金融业务发展造成不利影响.目前我国公房出售有标准价、成本价,有安居房价、经济适用房价和商品房价,住房产权有完整产权和不完整产权,完整产权有含地价的产权和不含地价的产权.由于住房产权复杂多样,非抵押担保贷款发放难度很大.

3．住房金融的发展缺乏政府的有效介入.在住房抵押贷款一级市场上,需要政府对广大中低收入阶层贷款写房提供信用保证或保险；在住房抵押贷款二级市场上,需要政府制定税收政策,提供法律保障,为住房抵押贷款提供资质担保.从我国的现实情况看,政府对居民住房的社会保障作用应更多地体现在对住房金融市场的参与上,但目前在这方面政府尚未有更多的运作措施.

当前,我国住房建设的关键在于解决居民“写不起”住房,即房价与收入比差距过大的问题,也只有将剩余消费引导到住房购写上来,才能真正促进住宅产业及整个国民经济的发展.笔者认为,我国的住房金融发展模式应定位于：一个开放性的住房金融和一个封闭运转的政策性住房金融体系相结合；商业性住房金融为主,政策性住房金融为辅.前者可以为住房发展提供更多的融资,后者可以为建立中低收入居民保障性的政策性金融提供必要的支持.如今,住房公积金制度在我国的推行已经取得了一定的成果,而商业性的住房抵押贷款正迅猛发展,住房储蓄办法也在试点过程中,这一系列发展变化预示着中国住房金融模式正朝着多元化的方向发展.