政府会计改革的“海南模式”

如果提到会计集中核算,就不能不说到政府会计改革.海南在全国率先启动了政府会计改革,并已经取得了良好效果.为此本文对“海南模式”的试点内容做出摘引,以兹地方财政学习交流.

海南省财政厅于2009年5月启动了政府会计改革试点工作.自2009年6月16日起,《权责发生制改革会计核算办法》在海南省农业厅和海南医学院两家试点单位开始试运行.

试点改革的主要内容

政府会计改革是政府公共治理领域的一项基础性改革,涉及行政体制、财政体制的诸多方面.为了减少改革阻力,海南“图难于其易,为大于其细”,确定了五项改革内容.

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“二位一体”,建立预算会计与财务会计有机结合的政府会计体系.

政府会计改革,通常是追求双重目标,其一是怎么写作于政府预算决策和预算管理,其二是反映政府及其部门的治理绩效.为实现这两个目标,大多国家采取的是建立预算会计和财务会计两个系统的改革模式,分别提供预算报告和财务报告.也有少数国家,如澳大利亚、加拿大,只有综合财务系统,但前提是将预算编制的会计基础修改为权责发生制,通过流量表和经营业绩表来提供预算报告.在这方面,海南进行了大胆的设计,确定了建立预算会计与财务会计“二位一体”的政府会计体系的思路,以分别提供政府预算执行报告和政府财务报告.对于预算会计体系,以收付实现制为基础,按总分类账模式,设置预算收入、预算支出和预算结余三个总账科目,并按支出功能分类科目、资金分类、资金来源和支出经济分类科目设置分类账,建立预算会计系统,反映主体预算执行状况,以满足预算管理和决策的需要.对于财务会计系统,以权责发生制为基础,按资产、负债、净资产、收入和费用五大部类设置系统要素,以反映主体的财务状况、成本费用和绩效水平,满足财务管理和绩效评价的需要.两个系统依托现有的GFMIS有机运行,一个经济业务事项,分别在两个账套生成预算会计信息和财务会计信息.这个模式具有两大优点,一是有利于现行决算模式的顺利过渡,二是可以提供完整的财务状况报告和绩效成本报告.

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“三合一”,整合现行的行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度为统一的政府会计制度.

现行行政事业单位遵循的是条块分割的会计规范,合计有16项具体制度,这次改革的重要任务便是整合这些会计规范.由于现行行政及事业单位会计制度同属于传统预算会计制度体系,记账基础一致,并且事业单位的经济业务事项能涵盖行政单位所有的经济业务事项,因此,这两种制度整合并无太大难度.关键是整合现行行政事业单位会计制度的同时,将国有建设单位会计制度纳入制度重构之中较为复杂,海南具体做法是：首先,改变目前专款收支、基本建设项目和普通项目分类管理、分账核算的模式,将基本建设收支、专款收支并入项目收支,按现行项目预算管理模式统一核算.第二,将基本建设支出和项目的生产建设过程统一起来,借鉴产品生产的思路,准确归集项目成本,并集中反映到各类会计报表中,基本建设不再单独列表报告.第三,对基本建设投资,分别反映和报告自身投资和转出投资,准确反映基建工程的历史成本.第四,改变现行代管理资产（如法院执行案款）分账核算的情况,统一纳入部门单位的财务状况中综合反映.

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分步推进权责发生制.海南省根据自身财政管理体制和行政事业单位的现状,选择修正的权责发生制作为财务会计系统核算和报告的基础,分别针对资产、负债、收入、费用确定不同的权责发生制引入程度.

1. 资产部类.将资产分为金融资产和非金融资产.试点阶段先按权责发生制确认金融资产,待试点成功后再扩及非金融资产.根据改革进程的需要,暂时只确认、记录和报告金融性资产及非金融资产,文物文化资产目前无法计量,仅对其数量进行表外披露.与此同时,资产还要灵活确认其折旧、摊销和坏账损失.对非金融资产的折旧及处置采取过渡办法处理.考虑到固定资产因其多样性难以确定折旧期限,况且折旧处理与预算编制衔接的难度较大,故折旧的确认不引入完全的权责发生制.对原有固定资产的折旧实行虚折旧,即不确认费用,仅参照相关方法计算折旧金额,相应冲减固定基金,以反映其账面净值；新增固定资产折旧则确认为费用或成本.固定资产处置的账务处理也相应采取两种办法：对原有固定资产的处置,冲销固定资产的原值；对新增固定资产的处置,按固定资产的净值直接列支,并冲减原值和折旧.

2. 负债部类.试点阶段先按权责发生制确认直接负债,同时表外披露预计负债.待试点成功后,再确认预计负债.

3.收入部类.试点阶段,严格按经济业务事项的权责关系和收入实现原则确认收入.并针对不同类型的收入分别确认时点,如财政经费拨款收入、财政专户返还收入,以用款计划的下达作为行政事业单位的收入确认时点；经营收入、投资收益和其他收入以收入的实现原则作为确认依据. 4.费用部类.试点阶段,费用严格按权责发生制进行确认,而不论及等价物是否真正流出.

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改革财务报告制度,分别编报预算报告和财务报告.

改变现行财务报表纵横交错、条块分割的做法,将会计报告分为预算报告和财务报告.其中,预算报告由预算会计账套提供编制预算执行收支表,用于反映预算收支的执行情况和结余状况,并为决算报告提供数据.财务报告由财务会计账套提供,主要由三张主表和一张附表组成.主表包括资产负债表、经营业绩表和流量表.资产负债表主要反映主体在某一特定日期的财务状况；经营业绩表主要反映主体在一定会计期间的运行绩效；流量表主要用于评价主体短期偿还债务及支付能力.当然,财政批复给单位的财政用款额度也视同对待.为了说明预算执行收支表与经营业绩表的勾稽关系,还要编制经营业绩表与预算执行表的调节表.资产负债表的结构也进行了较大调整,将收入与支出的内容从现有报表中删除,将拨出经费从现行报表的支出类项目调整为负债类项目.同时,将现行基本建设单位的资金平衡表中资金来源及资金占用的相关元素并入资产负债表,如“在建工程”、“预付工程款”等总账科目.