中国财政转移支付制度的绩效\问题建议

内容提要：分税制改革以来,我国政府间财政转移支付制度在不断地变化,对促进我国政府间财力的均衡化以及公共怎么写作的均等化起了重要作用,但是我国现行的财政转移支付制度还不能完全适应公共财政体制改革的要求,亟待完善.鉴于此,本文首先对我国财政转移支付制度进行了简单描述,在分析我国现行财政转移支付制度绩效的基础上,得出我国现行财政转移支付制度存在的主要问题,并对其原因进行分析,最后就完善我国现行财政转移支付制度提出建议.

关 键 词 ：分税制；财政转移支付；绩效；改革

中图分类号：F812.4　文献标识码：A　文章编号：1003-416i(2010)05-0048-05

一、我国财政转移支付制度现状及绩效分析

我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年分税制改革的基础上建立起来的,而分税制改革的设计原则是“存量不动,增量调整,逐步提高宏观调控能力,为建立合理的财政分配机制创造条件”,在该思路下形成的具有中国特色的财政转移支付制度：继承原体制的专项拨款、原体制补助(地方上解)、结算补助、其他补助及税收返还五种形式并存.可见,我国现行政府间转移支付制度是一个形式多样、新旧体制利益分配兼顾的“合体”.

(一)分税制改革以来我国财政转移支付制度变化

分税制改革只是对与省级政府之间的财政关系做了明确的制度安排,省级以下的政府间的财政关系并没有做出具体的制度安排,而中国的财政体系是夹心蛋糕式的,不同级别的政府之间,是一种严格的纵向等级关系,即政府只能决定对省级政府的转移支付,并不能对地市级、县级和乡镇政府直接进行转移支付.

1.一省的转移支付体系

自1994年分税制改革以来,与地方政府间的财政转移支付制度经历了不断的改进,建立了更为规范的与地方政府的转移支付体系,并能够运用发达国家经常使用的工具进行操作.目前我国与地方政府间财政转移支付体系如图1所示.

2.省一地方财政转移支付体系 　 我国政府对省级以下政府的转移支付资金,都要经过省级政府,而政府不能对地市级、县级和乡镇政府直接进行转移支付,再加上分税制改革并没有对省级以下政府间的财政关系做出明确的规定,因此,省级政府如何处理它与下级政府的关系,决定了省级以下财政转移支付的模式.各省比照对地方的转移支付制度安排,结合本地实际情况,设计制定了具有特色的省级以下转移支付办法,由于近几年“省管县”的推行以及财政的扁平化改革.,目前省级以下财政转移支付主要有两种模式.一种是实行传统的“市辖县”模式,即省级政府只管理地市级政府的财政事项,地市级政府管理县级政府的财政事项,主要是还未实行省直管县的省份采用这种模式；一种是实行“乡财县管和省直管县”改革后,一些省级政府可以越过地市级政府直接管理县级政府的财政事项,地市级政府与县级政府之间的财政关系完全断绝,目前已经有11个省级政府和5个计划单列市实行这种模式.

(二)我国转移支付制度的绩效分析

1.我国现行财政转移支付规模及结构比重分析分税制改革以来,随着两个比重的提高,特别是财政收人占全国财政收入比重的提高,对地方的财政转移支付总规模逐年增大,特别是1998年增幅开始加快,转移支付占GDP的比重到2004年达到了7.6％,超过以往任何一年(见表1).

从转移支付占财政总支出的比重来看,1994--2000年比重开始回升,并呈现逐年上升的势头,从57.66％下跌到45.8％,到2001年比重开始回升,并呈现逐年上升的势头,从2001年的50.99％到2004年的56.87％,这表明财政转移支付的力度和政策上在作经常的调整,从数据足以说明转移支付在财政总支出中占有非常重要的地位.从转移支付总额占地方财政收入的比重来看,其基本维持在40％左右,这表明的财政转移支付已成为地方政府重要的和稳定的财政收入来源,并且地方政府对政府财政转移支付的依赖性在加深.

另外,分税制改革以来,我国财政转移支付不仅规模逐年扩大,而且转移支付的结构和比重也在发生变化.自2002年起,把因所得税分享收入制度改革所增加的收入全部用于一般性转移支付,从而加大了均衡化转移支付的力度.以2004年为列,对财政转移支付的结构比重进行分析(见表2).

从上表数据对2004年政府间财政转移支付的数量和结构比重分析可知,我国目前财力性转移支付的规模还不够大,专项转移支付的比重过高,税收返还的比重仍不小,表明我国现行财政转移支付制度的结构比重还存在一定的缺陷.总的来说,我们还应该继续增强财力性转移支付的力度,扩大一般性转移支付规模,清理专项转移支付项目,逐步缩小税收返还的比例.

2.我国财政转移支付制度的绩效分析

我国现行的财政转移支付制度尽管设计上和实际运行中都存在诸多方面的不足,但是自分税制改革以来财政转移支付制度的不断改进,也取得了一定的效果,主要表现为：

(1)转移支付数额有较大幅度的增长,地方对转移支付的依赖程度逐步提高.2006年对地方财政转移支付9143.554L元,比1994年增加8682.8亿元,增长18.8倍,年均增长28.3％.

(2)转移支付结构不断优化,财力性转移支付比重逐步加大,有效缓解了地区之间财力差异及县乡财政困难.

(3)财政转移支付的均等化效果较为显著.人均均等化转移支付额度与省的人均GDP和人均财政收入负相关,与省人均财政支出和失业率正相关.以2005年为例,我国人均一般预算收入前五名的省区为上海、北京、天津、浙江、广东,以上五省区的人均一般预算收入为4304元／人,是全国平均水平的3.77倍.全国人均一般预算收入排后五名的省区是西藏、贵州、甘肃、安徽、四川,排名后五省区的人均一般预算收入仅为485元／人,仅相当于全国平均水平的0.42倍.考虑的税收返还后,前五名省区人均一般预算收入下降到4202元／人,而后五名省区人均一般预算收入则上升到514元／人；考虑财力性转移支付后,前五名省区人均一般预算收入下降到3517元／人,后五名省区人均一般预算收入则上升到834元／人；考虑专项转移支付后,前五名省区人均一般预算收入收入下降到3129元／人,后五名省区人均一般预算收入则上升到1210元／人,说明转移支付均等化效果十分显著.而根据基尼系数,均等化转移支付对省级收入具有一定的平衡作用(见表3),基尼系数随着财政转移支付资金的实现而有一定程度的下降,缓和了收入分配的差距.而对于缩小县级收入差异,其中工资补贴收入均衡化作用最大(见表4)“.

二、我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析

(一)政府间事权财权不统一,财政支出范围界限尚不清晰,影响了财政转移支付的规范化 合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据,西方国家都对各级政府的职责作了明确的法律规定,各级政府的事权由法律来界定,并配给相应的财权.而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在没有对政府事权进行明确界定的情况下进行的,使得与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清以及交叉重叠的现象.政府经济职能的越位、缺位并存,政府与政府之间、政府与市场之间、政府与民间组织之间经济职能不合理,政府对经济主体干预过多.这种事权划分的模糊甚至混乱,导致财政体制的扭曲,使政府间转移支付制度缺少目标性,而且政府层级过多也会降低转移支付资金的使用效率,从而影响效应的正常发挥,并且制约了我国政府间转移支付制度的规范化.

(二)资金分配方法不规范不科学,随意性过大并且缺乏有效的监督机制,影响了财政转移支付制度的公平和效率

我国现行的政府间财政转移支付制度,还未建立起一套科学完善的计算公式和测算办法,资金的分配缺乏科学的依据,要么依据基数法,要么是根据主观判断,其数据的确定主要是双方讨价还价的结果,造成了转移支付的盲目性和随意性,影响其公平透明度,降低了转移支付的效率.在转移支付资金管理方面,多头管理、政出多门并且缺乏协调,使得部分转移支付项目重复,在一定程度上加大了地方政府的执行成本,从而影响资金实际使用效率.

在专项资金支付方面,目前没有按照因素法和公式来计算拨款和配套率,主要也是取决于各地讨价还价能力,而其分配范围过大、项目过多过杂,目前专项拨款几乎涉及财政支出所有范围,重点不突出,这样不仅挤占了本可用于均衡化目的的一般性转移支付资金,而且同时也产生了使用分散、浪费和低效的问题.另外,我国财政转移支付中税收返还占有较大比重,而它是建立在维护各地区既得利益的“基数法”基础上,这种基数本身是不合理的,再加上其计算方法不科学不规范,不仅起不到均衡化的作用,相反还会拉大地区间的财力差距从而影响政府间转移支付制度的公平性.

从财政监督方面来看,我国政府预决算编制不完善不公开,人大、财政及审计部门都难于监督,并且没有建立一套有效的监督、审计系统,对资金的使用效果,还不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息,不能作出有效评价.造成这种状况的主要原因在于：一是相关的法律法规体系的建设比较滞后；二是财政转移支付的决策和运作,有时还不够、公开和透明；三是执行部门与监督部门的协调,有时还不够通畅.

(三)财政转移支付没有按照政策目标优先次序确定,定位不准确,削弱了转移支付资金的效用

世界各国转移支付的形式通常为两种,即一般性转移支付和专项转移支付,而在我国形成了多达六种形式的转移支付.现行的财政转移支付体系中,除了一般性转移支付(2002年前是过渡期转移支付)外,其他形式的转移支付基本上起不到均等化作用.从2001年分配的财政转移支付总额上看,前者仅占2.3％,后者占了97.7％(仅指对地方层次)”,前者明显偏低,后者明显偏高,结构极不合理.

从财政转移支付资金定位来看,一般性转移支付的基本目标是通过补助地方财政经常性收支缺口,以促进基本公共怎么写作的均等化,这就要求用科学的公式计算出标准财政收入和支出,以此作为确定各地区享受一般转移支付的主要依据,而由于我国转移支付的具体目标不明确,所以在设计转移支付制度时定位不准,使支付结构比重失衡从而削弱了转移支付在均等化方面的作用.专项转移支付的政策目标应是提供地区间具有外溢性的特定公共怎么写作项目,目前我国的专项拨款的使用范围几乎涉及了地方财政支出的所有项目,明显存在着职能错位,违反了专项转移支付的一般原则.

(四)现行政府间转移支付制度尚未解决政府间的纵向不平衡问题,省级以下财政转移支付制度有待完善

虽然分税制改革以来政府的财政收入有较大幅度的提高,但是由于对地方的补助支出有增无减,其实际可支配的财力不大,目前政府间的财政纵向不平衡的问题并没有得到很好的解决.

由此可见,政府间财政纵向不平衡的原因主要在于政府行政层次和预算级次过多,其中地方基层财政困难不是财政集中财力所导致的,而是由于地方政府层次和预算级次过多,财政的转移支付在地方政府各级次中划分和分解所造成的.另一个重要原因就是各级政府的财权与事权不匹配,特别是省以下的基层政府,事权层层下放到县乡,而县乡政府的财权很小,而农业税逐步取消后,基层政府的财政收入锐减,其缺乏稳定而充足的收入来源,加剧了基层政府的纵向财力不平衡.有资料显示,省以下政府财力约有1／3集中在地级市政府手中.

(五)现行财政转移支付制度没有解决地区间财政横向不平衡问题,均等化效果不佳　从我国现行政府间财政转移支付制度以及具体实施来看,存在政府间财政横向不平衡的状况是不可避免的,主要原因在于：一是“渐进式改革”的思路导致转移支付的目标不够明确,致使结构不平衡比重不合理,其中具有均衡性作用的一般性转移支付数量规模过小,同时财力性转移支付的结构也不利于实现财政均等化,从而削弱了转移支付在实现地区财政均等化方面的作用；二是税收返还占补助地方支出的大部分,占整个转移支付的比重过大,而税收返还强调的是保护地方的既得利益而采用基数法,使得这种不规范的方式在逐年滚动的过程中把不合理因素继续扩大,从而拉大了地区之间的财力差距；三是专项转移支付种类繁多且规模过大,其在近年来快速增长,会形成对一般性转移支付的挤占,不利于均等化目标的实现,而专项转移支付往往需要额外增加配套资金,使得专项转移支付资金更多流向富裕地区,会影响地区间基本公共怎么写作的均等化.

(六)财政转移支付法律缺失,降低了法律的约束力,使得财政转移支付制度实施的效果大打折扣

我国财政转移支付制度缺乏完善的法律保障,法律监督、制约机制不健全.主要表现在四个方面：一是相关法律法规体系建设滞后,现行转移支付制度主要依据的是政府的有关“通知”和“决定”,这不仅影响到地方政府对转移支付制度改革合理的确定性预期的形成,而且影响到规范的政府间财政关系的形成.二是转移支付要素缺乏明确规范,转移支付对象、数额、时间、方式等容易受到人为因素干扰、随意性较大.三是没有统一的转移支付管理机构,不同类型的转移支付之间目标不一致、标准不合理、政策功能相互冲突、政策目标难以实现.四是没有建立有效的转移支付资金审计监督机制,对转移支付资金使用中的各种信息缺乏及时、准确地掌握,对有关违法行为处罚不力.

三、完善我国财政转移支付制度的建议

我国分税制改革以来的财政转移支付制度在不断地向规范化方向调整,转移支付的规模有了明显的扩大,结构及比重也有所改善,并且具体实施也取得了一定的成效.然而,从总体上来看,我国现行的财政转移支付制度还是存在诸多方面的缺陷,与 发达市场经济国家规范科学的财政转移支付制度还存在不小的差距,亟待进一步的完善.因此,我们应该根据经济学原理、规范科学的财政转移支付制度设计的原则要求,以及借鉴国外经验的指导并结合中国的现实,来逐步完善我国政府间财政转移支付制度.

(一)建立完善政府间财政转移支付法律制度体系

健全的法律体系是财政转移支付制度顺利实施的保障,世界各国转移支付制度最大的共性就是都有明确的法律依据,对转移支付的目标、原则、规模、标准、具体的操作程序和方法、本国各级政府的支出责任划分及相应的税权划分等进行较为详尽的规定,为转移支付有效运行和相应政策目标的实现提供根本保障.我国转移支付制度的构建首先要通过立法确定转移支付制度改革的远景战略规划,明确改革的趋势和具体步骤,使地方政府形成确定性预期.

(二)明确转移支付目标,建立完善规范统一的转移支付制度框架

就目前情况来看,我国转移支付的目标主要在政府间财力均衡化和基本公共怎么写作均等化上,应该逐步调整各地区之间的横向不平衡,缩小地区间经济发展的差距,促进地区间均衡协调发展,从而确保全国各地都能提供最低标准的公共怎么写作水平.在明确了转移支付基本目标的前提下,我们应该围绕这个目标来建立完善规范统一的财政转移支付制度.

(三)合理划分各级政府的事权和财权,并建立横向转移支付制度

各级政府间事权、财权的明确界定,是转移支付得以顺利实施的基础性条件.政府间的事权应当以公共产品外部性程度为标准,在和地方之间进行明确、合理的划分.同时,在明确各级政府事权的基础上,合理划分财权.政府之间财权的划分,应在坚持财政主导地位的同时,结合税种对经济的影响程度及征管成本,明确各级政府的收入范围及征管权限,为各级政府供给差异性公共产品和怎么写作事权提供相应的税源体系和筹资渠道.对与地方共同承担的公共事务,按照支出责任和收益程度确定分担比例,并以财政转移支付的方式将资金分配给承担具体事务的政府.此外,我们还应推进行政管理体制度的试点改革,减少中间层级政府,通过“省直管县”和“乡财县管”实行、省、市县财政体制,同时明确基层政府的职责范围,并赋予相应的财权,以解决财政的纵向不平衡问题.

我国区域经济发展不平衡带来了地方政府间财力的不均衡,在合理划分各级政府的事权与财权的基础上,应该逐步建立规范的政府间横向转移支付制度,有利于地区之间财力的均等化,以及公共怎么写作的均等化.按现行制度,各省市对其他地区的拨款无法在一般补助中列支,也无法作预算收入,建立横向转移支付制度可以给地方政府的拨款资金一定的预算归属,同时应该建立一定的激励制度来调动地方政府的横向转移支付的积极性.

(四)建立科学的转移支付计算公式,统一规范转移支付的标准

发达国家转移支付公式设计主要有两种方法：一种是以反映地区支出需求差异为主,一种是主要反映收入差异.从我国情况来看,可考虑将收人法与支出法结合起来,以“因素法”取代传统的“基数法”,实现财政转移支付资金的公式化分配.我国可以依法确立“收入能力一支出需求均衡拨款型”作为计算模式,即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额.在确定影响我国财政收支的因素时,应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,并以此来确定各地的转移支付额.根据客观因素,以公式化的形式确定各地的转移支付额,有利于提高转移支付的透明性、可预见性及客观公正性,也有利于规范与地方的财政关系,提高财政管理的科学化程度.

(五)建立规范的转移支付管理、监督与绩效评价制度以及转移支付责任制度

建立转移支付的绩效评价制度,强化激励约束机制.绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标,以量化指标为主,以绩效评价结果为基础建立奖惩机制,对绩效保持良好的地区适当加大专项转移支付投入力度,对不按要求使用资金或支出效益低的地区要相应调减专项转移支付投入力度,以促进地方政府加强对转移支付资金的管理,落实政策意图,提高资金使用效率.发挥审计部门作用,加强对转移支付资金的审计力度.应通过在公开发行的出版物、相关网站上公开转移支付分配方法、分配标准、分配结果的相关数据和信息,使地方财政较为准确地将转移支付的影响纳入预算,促进预算管理的稳定和规范.在对转移支付资金进行绩效评价的基础上,建立转移支付的责任制度,对于接受转移支付资金的各级政府以及相关责任人,要明确其应承担何种转移支付责任以及怎样承担.