浮梁县政府非税收入和集中支付情况财政国库体制改革

一、调研基本情况

(一)非税收收入情况：

1.浮梁县国库收入的非税收缴入库的非税收入均由征收部门通过汇缴专户入库.

2.2007年第一季度浮梁县税收收入总值为11524万元,其中非税收入为8200万元,占同级税收收入比值53.85%；通过调查发现还有部门的非税收入没有入库,而是停留在财政部门在各商业银行开设的专业账户上,如：副食品调节基金、防洪保安基金等一些非税收入没有进入国库,而是通过其在商业银行开设的专户直接拨付给用款单位.

3.已入库的非税收入主要构成：10301政府性基金收入,为7938万元,其中主要是国有土地使用权出让金收入为7637万元,占政府性基金收入的96.21%；10302专项收入84万元；10304行政事业性收费收入46万元；10305罚没收入126万元和10307国有资源有偿使用收入6万元.

4.相关汇激专户和财政专户开立情况：财政专户主要有残疾人就业保障金收入专户,国有土地使用权出让金收入专户,行政事业性收费收入专户及农业土地开发资金收入专户等.

5.缴入国库或财政专户的基本流程：由各缴库单位(如国土局)直接征收,再通过非税收入专户(国有土地使用权出让金收入专户)汇激入库.

(二)集中支付

1.支付资金规模：就我县2007年第一季度情况看,总财政支出为18940万元,其中通过集中支付拨付付金额为10235万元,占总财政支出的54%.

2.过去单位用款计划批准后,国库要一次将资金拨入单位银行账户,一方面形成财政资金结余多户头分散存放,另一方面却造成国库资金不足,调度困难.实行国库集中支付后,实现了单位用款计划与资金拨付相分离,使单位形成的结余体现为用款计划指标结余,而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户.从浮梁县2001年4月份的实际数据看,县级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57%,财政可缓拨经费达43%,较以前国库结余资金增加77万元,加上会计中心集中支付专户资金余额,实际增加国库结余资金55万元,占用款计划数的53%.

3.实行国库集中支付后,单位未使用资金全部结余在国库,可减少短期借款或发行国债数量.其次,由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款,大大减少了在途资金量,从而降低了财政资金运行成本.从浮梁县自2008年第一季度实行国库集中支付制度的运行结果来看,国库实际拨款笔数为604笔,而在实施集中支付前,国库每季度拨款的笔数平均为1836笔,拨款的笔数较实施集中支付前减少了一倍.

二、调研中发现当前所存在的问题

(一)非税收收入

1.非税收入认识偏差,政府收入理念未确立.在改革过程中,一些部门、单位,对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权认识不到位,把政府基金收费视为单位自有资金,认为政府不必调控,财政无须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起.思想认识的偏差,对非税收入的管理带来了负面影响,许多管理改革措施不到位.

2.收入征管主体分散,多头管理.在我县,税收收入主要由税务机关负责征收；非税收入由各部门自行征收,工、农、商、财、文、交通、政法、人事、劳动等部门都有收费项目.实际执行中,超标准超范围和随意减免的现象同时存在.而且越是基层政府,收费和集资等行为越缺乏约束,特别是乡一级政府,农村分配关系大多处于多头管理的无序状态.

3.执收存在随意性.一方面,有些部门人为地增加收费环节,擅自提高收费标准,有的甚至搭车收费.另一方面,由于非税收入中占较大份额的是行政事业性收费,少数单位受利益驱动,以对行政事业性收费和经营性收费性质界定不清为由,想方设法通过各种途径规避财政专户管理,把一些行政事业性收费转化为经营怎么写作性收费收取.此外,随着收支脱钩、部门预算的推行,一些部门和单位产生了等、靠财政资金的依赖思想,部分执收单位缺乏收费积极性,从而放松了对行政事业性收费缓、减、免的审批,导致应收的非税收入收不上来,编制部门预算时非税收入计划总是讨价还价,造成部分非税收入流失.

4.票据管理不规范.政府非税收入实行收支两条线管理已有十多个年头,至今仍有部分资金游离于财政监管之外,其主要的原因就是票据管理不规范.非税收入票据主要使用的是财政部门统一印制的票据,且通过市、镇两级财政部门统一管理.但交通、国土、公路等一些部门的专用票据则是由上级主管部门管理,这些单位在上级主管部门领取票据后,不到财政部门登记、核销,直接使用这些票据收取非税收入,虽然要求到财政部门备案,但往往备案不及时,财政部门又缺乏有效的监督手段,使这部分资金游离于财政监管之外.

5.收支管理不到位.由于政府非税收入管理面广量大,管理还存在缺位和越位现象.有些该进财政专户的而未进专户,有的单位采用隐瞒或混淆的手段,将该纳入财政管理的行政事业性收费当作经营性收费,纳入单位财务管理,而将一部分经营性收费纳入财政管理,混淆了财政性收费和经营性收费的界限,造成税收的流失.另外,随着经济的快速发展和城市规模的迅速扩大,土地收益已成为非税收入的主要来源,但在土地资源的市场化运作过程中,政府行为和管理不到位现象仍然存在.在资金使用上,谁收谁支模式没有根本改变,综合预算、部门预算缺乏完全意义上的真正落实,部门仍存在多收多用,多罚多返的现象.

6.非税收入管理法制不健全,监督缺乏约束力.目前,非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规,使得非税收入无章可循或有章难循.同时,非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性,缺乏健全的监督机制,造成各地政府的管理模式和管理办法不一样,非税收入管理难以规范,对违规行为难以约束.

(二)集中支付

1.是对改革的认识不够统一.国库集中收付制度改革是要建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为核心的现代财政国库管理制度.但由于种种原因,地方政府与基层预算单位对国库集中收付制度改革还存在模糊认识,影响了国库集中收付制度改革向基层推行的进程.有的片面认为是财政部门收权,会削弱本部门的管理职责和资金运作自由权,影响部门利益,以改革不成熟、不完善等借口拖延改革,态度不积极.

2.现行的配套建设滞后.部门预算是国库集中收付改革的基础,但是仍然存在有的项目不能在年初确定,先要钱、后定项目的情况,致使预算确定的资金与项目实际需要不匹配,由于各级人大批准预算在3月份后,形成归垫资金量大和审核难度大的问题,部门预算仅明细到项目,项目具体内容及构成在预算中反映不出来.某些资金的分配仍存在“二次分配”问题,即财政将资金切块给部门,部门进行再次分配.部门专项资金、基本建设投资等未纳入改革范围,非税收入收缴管理改革滞后于集中收付改革.

3.信息系统建设有待进一步加强.在国库集中收付管理改革过程中,信息系统与网络体系建设十分关键.当前的信息支撑还在一定的问题,其主要表现为：国库集中收付软件与其他相关系统之间街接不够,尚未达到改革方案设计的要求,增加了工作量、降低了工作效率和数据的可靠性.

4.是法规制度建设不够完善.财政国库管理制度改革涉及各方面利益关系调整,现行的法规制度建设不够完善.《预算法》和《国家金库管理条例》等法律法规是在计划经济体制下制定的,不能适应当前国库管理制度改革的需要.《财政国库管理制度改革试点方案》、《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等属于部门规章,没有上升到法律的地位,规范和约束力度不够.

三、建议与政策

(一)非税收收入

1.继续深入开展政府非税收入收缴制度改革宣传活动.宣传什么是政府非税收入,为什么要加强政府非税收入管理.逐步淡化人们预算外资金的概念,树立政府非税收入新理念.要把人们的思想,特别是各执收执罚部门和单位领导同志的思想真正统一到政府非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的共识上来.

2.创新政府非税收入征管模式.首先,要统一政府非税收入征收管理,将管理职责权限集中于政府非税收入管理机构.其次,通过把政府非税收入缴入国库或财政专户等途径,将政府非税收入纳入部门预算管理,增强政府非税收入使用上的透明度,充分发挥政府预算在政府非税收入资金调控与管理中的作用.第三,将政府非税收入与税收收入一同纳入财政预算,在财政支出管理上实行统筹安排,强化政府对非税收入统筹调剂功能.第四,按照“收支两条线”的要求,将政府非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系.

3.逐步提高直接缴费比例.要在现行“单位开票、银行代收、财政统管”的基础上,除极小部分零星分散的、当场不收过后难以收回的、数额较小的政府非税收入委托部门、单位在执法过程中现场征收外,其余应一律由缴款义务人持执收执罚单位开具的《非税收入缴款书》直接到写作技巧银行缴款,真正实现“收(罚)缴分离、票款分离”.

4.切实加强票据监管.设立票据股,实行统一管理,分工负责,责任到人.建立严格规范的票据领购、使用、核销制度,严把票据领购、核销关,真正做到“以票控费”“以票促收”.一要继续坚持“凭证领票、限量发放、核旧领新、票款同步”的管理办法.二要在核销票据时,监督相关收入是否足额上缴非税收入资金专户.三要对加强对新版“往来收款收据”的监管,严格区分针对单位和个人两种不同票据的用法,并按期终止旧版票据的使用.四要对可疑票据一张也不轻易放过,一查到底.对丢失或毁损的空白票据,除要求及时登报声明作废外,并报非税收入管理部门备案,非税收入管理部门应视其严重程度追究相关责任人的责任.非税收入管理部门还应将已声明作废的票据及时通报审计、监察、财检、会计核算中心等部门,提请他们在工作时注意,防止这些票据出现在单位的会计凭证中.

5.完善征管机制,规范执收行为.首先,要严格执行上级明文规定的收费范围和收费标准,严禁各地各部门凭借行政权力擅自设立收费、基金和罚没收入项目,坚决杜绝乱收费.同时,严格行政事业性收费和政府性基金的减免审批.第二,要明确界定行政事业性收费和经营怎么写作性收费,规范收费票据管理,将票据的印(监)制、发放、使用、缴销、核查等管理工作统一扎口财政部门,避免因票据管理分散而造成政府非税收入监管无力,资金流失.第三,要建立健全科学、灵活的非税收入与部门预算管理相结合的财政预算管理模式.在编制部门预算时,对于由预算单位征收的非税收入,在没有重大政策调整的因素下,财政部门应该严格按照执收单位上一年度收入实绩为依据,并考虑政策性增减收费项目、调整收费标准和收费范围等因素,核定当年收入计划,并实行非税收入预算执行绩效评价.从而激发部门征收积极性,保证非税收入应收尽收.第四,建立财政全程参与土地运作的机制.财政部门要从土地收储和出让计划的制定开始介入,参与土地收储成本的核算和土地出让的全程操作,对有关政策的执行情况进行审核,对出让程序和资金回收进行监督,确保土地收益不流失.第五,设立独立的非税收入征管机构,代表本级政府负责所辖区内非税收入的征收工作.以利于非税收入征缴合理、公平和规范.

6.强化预算管理,规范支出行为.坚决彻底改变对非税收入按比例返还、收支挂钩的管理模式,除有特定用途的非税收入或个别需要补偿征收成本支出外,非税收入原则上应由政府统一安排使用,进入政府预算体系,不与有关部门的支出挂钩,不再结转下年使用.建立非税收入使用上的预算项目申请与评估、预算定额确认和授权审批制度,增强预算编制的规范性、科学性,使监督工作与财政资金运行同步化、程序化,强化决策,增强政府预算的刚性.在财政内部形成预算编制与预算执行相分离,预算管理与监督相结合的预算运行机制,从制度上保证财政内部监督的经常化、规范化.全面推行国库集中支付,进一步加强各用款单位资金使用过程的控制,强化审核和监督,发现问题及时纠正,遏制政府非税收入支出中的不规范、不合理现象,促进廉政建设,提高资金使用效益.

7.加快法制建设步伐.应尽快出台政府非税收入管理法规,实现依法管理政府非税收入,为消除“按需取费”和“收费养人”提供强有力的法律支撑；继续执行和完善政府非税收入政务公开和收费公示制度；建立和完善政府非税收入稽查、、违规处罚及责任追究等监督管理制度,对乱收乱罚或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象,依法给予处罚；定期将政府非税收入的征、管、用情况向同级人大报告,自觉接受人大审计监督.

8.建立收入考核机制,促进收支脱钩管理

通过财政体制改革,建立科学规范的收入考核机制.一是建立对执收部门的考核机制.二是在保持现行财政管理体制相对不变的前提下,根据事权与财权相一致的原则,划分政府非税收入级次,并研究制定政府非税收入管理体制.

9.加快信息网络化建设.要结合“金财工程”建立科学的信息网络管理系统,建立政府非税收入基本信息库和政府非税收入项目库,实现政府非税收入从项目管理、征收票据管理、监督管理到传递信息、财政信息处理等一系列工作的微机网络化管理.随时掌握执收执罚单位和写作技巧银行对政府非税收入的征收情况,达到全面监控政府非税收入的目的,从而极大地提高工作效率和管理工作质量.

(二)集中支付

1.提高认识,加大深入推行县市国库集中支付改革力度,特别是对乡镇集中支付的延伸改革.要广泛宣传,采用多种方式提高各方参与者的认识.国库集中支付改革不仅仅是财政部门的事情,更是关系整个经济社会发展的大事.县市基层领导者和决策者要切实重视和支持财政国库集中支付制度改革,运用现代国库管理制度的理念,调动所有相关参与者和执行者的改革积极性,使之认识到国库集中支付是一种全新的、安全的、科学规范的财政资金支付方式.

2.进一步完善相关法规制度建设,加快基层各项配套改革的同步跟进.基层要进一步深化部门预算管理制度改革,建立适应县市国库集中支付条件下预算执行的制衡机制.实现早编预算,提前部门预算的编制时间,加强预算指标管理,统筹安排县市预算外资金和各项政府性基金,注重按基层部门职能和计划编报预算,尽可能真实、全面地反映基层部门行使职能的需要,提高预算细化程度.迅速修订和制定相关法律法规,为改革的顺利推进提供法律保障.修订《预算法》,增加国库集中支付制度和政府采购制度的相关内容,修订《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《财政总预算会计制度》,以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等,以法律形式规定集中收付的基本原则制度,增强改革的权威性和规范性.

3.尽快推进基层现代化信息系统建设进程,为深化国库集中支付改革提供技术支持.在县市级已基本搭建的国库集中支付平台基础之上,进一步完善现行国库集中支付系统,及时解决运行中的问题.

(作者单位：中国人民银行浮梁县支行)