关于财政支持新型农村社区建设情况的调研报告

新型农村社区是现代城镇体系的重要组成部分,是一次触动农村生产方式和生活方式的深层次重大变革,支持新型农村社区建设是财政部门的重要职责.围绕上述命题,我们对安阳、新乡、鹤壁、平顶山等市、县新型农村社区建设情况进行了调研,通过实地察看、入户访问、听取汇报、座谈讨论等方式,了解了新型农村社区建设的基本情况,分析了制约新型农村社区建设的主要因素,提出了财政支持新型农村社区建设的建议.

一、各地新型农村社区建设的主要做法

近年来,各级党委政府高度重视,对新型农村社区建设进行了有益实践和探索.据初步统计,全省总体规划建设新型农村社区8000个左右,到2015年,完成35%的新型农村社区建设任务；到2020年,完成80%的新型农村社区建设任务.目前,各市、县（市、区）已开工建设新型农村社区2300个,500个左右基本建设成型,达到了设施齐全、怎么写作完善、环境优美、制度健全的标准.已入住农民111.2万人,腾出建设用地22.78万亩.各地的主要做法是：

（一）坚持政策引导.从调研情况看,各市县制定了新型农村社区建设的实施意见,召开了新型农村社区建设推进会,通过交流经验、完善措施,加快了新型农村社区建设步伐.滑县出台了《村庄合并奖励办法》,通过召开村两委会、村民代表会、信访听证会等会议广泛征求意见,得到了广大干部群众的认可.新乡市先后出台49项优惠政策,鼓励引导群众到社区建房入住,目前正在探索创新社区住房建设和旧宅拆迁利益补偿机制,盘活农村土地资产,节约土地所得到的收益返还农民,让农民自主建房尽可能少拿钱,调动群众积极性.

（二）尊重群众意愿.各地始终坚持把保障农民权益放在首要位置,充分保障农民群众的知情权、参与权、监督权、决策权,严禁违背群众意愿搞强拆强建.新乡市在社区建设过程中,全程落实“四议两公开”工作法,村庄重建、迁建、合并、农民建房方案等,均须经村民大会或村民代表会2/3以上的成员同意后才能施行,50%以上农户签订同意协议后方启动建设,并让群众代表参与监督工程建设全过程.在社区建设模式选择上,针对不同地理位置、不同类型的新型农村社区,探索形成了农民自建、集体统建、招商建设、社会援建等建设模式,新型农村社区基础设施和公共怎么写作设施不断完善,群众幸福指数显著提高.

（三）科学编制规划.目前,《河南省新型农村社区规划建设标准》基本编写完毕,为新型农村社区建设提供重要的实施标准.各地因地制宜地制定了新型农村社区建设规划.新乡市将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区,形成了 “城中村改造型、旧村完善型、村庄合并型、怎么写作共享型、整体搬迁型”五种建设模式.安阳市将城市规划理念引入乡村建设,着眼于推进土地利用、城乡发展、产业集聚区和新型农村社区“四规合一”,优化了产业发展和新型农村社区布局.

（四）加大资金支持.在新型农村社区建设资金难题方面,各地进行了积极尝试,多渠道筹措整合资金,为新型农村社区建设提供资金保障.一是加大政府投入.新乡市从2009年开始,市县财政每年安排4.9亿元专项资金,用于社区基础设施和公共怎么写作设施建设.滑县从2010年起,设立了新型农村社区建设以奖代补资金,每年安排1000万元,用于社区基础设施建设.淇县设立了新型农村社区建设引导资金,县财政按照1∶1的比例,对社区基础设施和公共怎么写作设施建设给予奖补.二是强化资金整合.按照“性质不变、渠道不乱、统一规划、各司其职、各记其功”的原则,以新型农村社区建设为平台,多层面多渠道整合项目资金,支持新型农村社区建设.2009年以来,新乡市共整合各类涉农资金2.3亿元,投入社区基础设施建设.淇县今年以来整合资金2000多万元,用于社区配套怎么写作项目建设.滑县整合、省财政农村土地综合整治、中小学危房改造、环境综合治理等各类资金1.4亿元,用于锦和新城社区建设.三是创新金融借贷.新乡市采取3―5户联保、公职人员担保、质押担保等形式,帮助群众协调3―5万元的建房贷款,并争取国家农总行在该市开展新居民建设贷款试点,对建房农户发放贷款1.1亿元.

（五）加强市场运作.各地注重积极引导社会资金投入新型农村社区建设,探索建立了政府主导、市场运作、多方投入、上下联动的运作机制.一是积极搭建融资平台.新乡市通过组建强农投资有限公司,向农发行融资中长期政策性贷款19.74亿元,支持全市119个社区基础设施和公共怎么写作设施项目建设.淇县建立了政府控股的经投、城投、润淇、新城等4个投融资公司,目前已争取到国开行、农发行社区建设项目资金8亿多元,保障了社区建设顺利开展.二是综合运用土地、信贷和规费减免等优惠政策,吸引房地产开发、工程设计、土建施工及其他企事业单位积极参与新型农村社区建设.淇县阳光社区通过BT开发模式,引进房地产企业投资建设社区,政府根据社区建设验收情况,分阶段给开发商土地补偿.浚县王庄镇在中鹤新城建设中,充分利用企业优势,将企业发展与新型农村社区建设统筹规划,借助中鹤集团的经济实力,由中鹤集团提供资金支持,推进新型农村社区建设.三是引导和鼓励社会各界积极捐资捐物、投工投劳,参与支持新型农村社区建设.新乡市通过组建农村公益基金管理中心,接受社会捐赠资金2.8亿元,鼓励和支持企业家等社会力量以捐资和垫资等形式积极参与社区建设.辉县市孟电集团捐资1.3亿元建设新型农村社区（南李庄社区）,全村351户1200多位村民不用花自己的一分钱,入住社区内近300平方米的住房,由村民变成了社区居民.

（六）强化产业支撑.各地以产业为基、就业为本,通过发展产业集聚区、农民创业园、发展现代农业等途径,积极培育社区产业支撑,促进农民就近就地转移就业.舞钢市通过引导社区依托自身优势培育支柱产业,增强新型农村社区建设的可持续性,形成了新型现代农业主导型、工业主导型、商贸流通主导型、旅游怎么写作主导型的支撑产业.辉县市南李庄社区利用节约的70亩土地,建设农贸市场,群众入市经营,人均增收5000元. 二、存在的主要困难和问题

我省新型农村社区建设总体上呈现出好的趋势和态势.但资源要素在农业与非农产业、城市与农村之间的配置仍不合理,城乡利益协调等机制仍不完善,资金、土地等问题仍是制约新型农村社区建设的主要瓶颈.

（一）建设资金匮乏是制约新型农村社区建设的关键问题.新型农村社区建设任务繁重,投资巨大,是一项长期的系统工程.据测算,建成一个人口为5000人左右的新型农村社区,仅基础设施和公共怎么写作设施建设就需投入2000万元左右.目前,全省各地已开工建设的新型农村社区共2300多个,从资金需求上看,存在着巨大缺口,主要表现在“五难”：一是启动资金筹集难.多数县、乡财政比较困难,对新型农村社区建设的支持引导有限.同时,很多农村缺少有力的产业支撑,集体经济薄弱,群众收入不高,所需资金仅靠地方投入和村集体自筹,新型农村社区建设很难取得突破性进展.二是项目资金整合难.据了解,目前直接涉农的有24个部门,各类涉农项目资金80多项.在现行项目资金管理体制下,投资渠道不同,资金申报程序、批复时间不统一,需建立和完善涉农项目资金整合体制和机制.三是金融贷款难.目前,各金融部门缺乏农村信贷产品,农村贷款门槛高,农民缺乏有效抵押物进行贷款.同时,城镇建设中的信贷需求不符合金融部门的贷款选择,尤其是城镇建设起步阶段,存在着选择承贷单位难、担保难、还款来源受限等不利因素,使金融部门很难满足城镇建设中的信贷需求.四是“以地生财”难.由于土地增减挂钩项目区的集体建设用地转为国有建设用地手续报批难,商业化运作规模受限,土地投放市场不足,“以地生财”融资平台不能有效发挥作用.同时,土地净收益补助要么政策规定不明,要么须等到土地招拍挂之后才能支付,不能适时支用,土地补偿滞后,资金利用困难.五是吸引社会资本投入难.新型农村社区属社会公益性事业,其项目回报小、周期长.由于宣传不到位、对社会资本参与建设的扶持和优惠措施不够等问题,不易于形成有利的社会氛围.社区建设多部门管理,程序复杂、协调难、遗留问题多,社会资本收益的制度成本投入大、机会成本高、边际效益低,难以调动社会资本参与社区建设的积极性.

（二）建设用地难是制约新型农村社区建设的核心问题.开展新型农村社区建设,尤其是搬迁新建的社区,所需土地大部分要占用耕地.在国家严格的土地政策面前,建设用地成为新型农村社区建设中最大难题之一.国家虽然有“增减挂钩”土地周转指标,但由于“增减挂钩”项目审批时间长、指标少,远不能满足新型农村社区建设用地需求.同时,拆旧还耕工作难度大,进度慢,使“增减挂钩”政策难以适时充分发挥作用.新型农村社区建设整理置换出来的土地指标,目前仅限在县（市）内交易,没有发挥土地指标的最大效益,影响群众拆迁的积极性.

（三）规划滞后、政策不配套是制约新型农村社区建设的长远问题.一些地方对规划的重要性认识和重视不够,影响了社区规划编制工作.乡镇规划的管理,点多线长,缺乏专业技术人员,致使一些农村社区规划的起点和标准不高,与县域村镇体系规划、乡镇总体规划、各项公益事业建设和发展规划、土地利用总体规划、产业发展规划等没有很好衔接,缺乏前瞻性、整体性、层次性.有关村庄拆并、搬迁、整治、扩建等涉及转换用地指标的政策和新型农村社区建设的具体标准、实施办法、补助标准,以及城市规划区内农村建设用地的规定不配套、不完善,在具体工作中无所遵循,操作困难.涉及新型农村社区建设的有关规划、用地、施工许可等相关审批手续环节多、周期长、收费高,加大了工作难度.农民户籍、房屋产权、资产要素流动、养老、低保、就业等方面的改革滞后,农村居民难以完全享受到与城市居民同等的社会待遇.

三、支持新型农村社区建设的财政政策思考

财政支持促进新型农村社区建设的基本思路：以科学发展观为指导,按照中原经济区建设的总体战略部署,坚持走不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化新型工业化新型农业现代化协调科学发展路子,以转变农业发展方式为主线,坚持“政府主导、市场运作、积极稳妥、量力而行、统筹资金、集中支持、创新方式、强化监管”的原则,在加大财政投入力度的同时,进一步强化资金统筹整合,突出支持重点,充分发挥财政政策导向功能和财政资金“四两拨千斤”作用,吸引带动金融机构和民间资本投入,共同支持推进新型农村社区建设,推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业、生活环境改善、公共怎么写作健全,加快农村生产方式和农民生活方式转变,增强新型农村社区的战略基点作用.

（一）加大新型农村社区建设资金投入力度.一是积极争取支持.以国家实施中原经济区战略为契机,争取加大对我省城镇基础设施建设等资金和政策的支持力度,支持地方城乡二元体制难题.二是集中安排各类财政资金.统筹安排财政资金用于新型农村社区基础设施和公共怎么写作设施建设.各市县财政部门要结合实际,统筹安排土地出让金等各类预算财力,结合当地新型农村社区规划,明确支持方向和重点,增加财政对社区供排水、垃圾污水处理、道路、供电、供气、生态等基础设施投入,加快教育、医疗、文化等公共怎么写作设施建设.在提升社区硬件的同时,更加注重提高社区的软件建设,逐步加大对教育、医疗卫生、文化、体育、就业、社会保障、社区怎么写作等的投入,促进城乡基本公共怎么写作均等化.三是统筹使用各类建设资金.按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中使用、各负其责、各记其功”的原则,以建设新型农村社区为资金整合平台,打破行业、部门界限,形成协调配合、良性互动的工作机制,有效统筹相关项目资金,集中支持新型农村社区建设.统筹相关涉农资金,集中用于农村社区基础设施和公共怎么写作设施建设,提高社区配套怎么写作能力；统筹各类城镇建设专项资金,主要用于中心城镇周边社区基础设施、公共怎么写作设施和保障性住房建设；统筹各类涉企专项资金,集中用于支持产业集聚区入驻企业发展,强化新型农村社区产业支撑.同时,要明确扶持标准,规范资金管理. （二）突出支持新型农村社区建设的重点内容.围绕新型农村社区建设规划,根据确定的阶段性和年度建设重点任务,按照新型农村社区建设的不同模式和类型,因地制宜地制定财政资金投入方向和支持重点.一是支持做好新型农村社区建设规划.各级财政应支持当地做好新型农村社区建设规划,增强规划的引导作用.按照“全域规划”的理念,突出城乡规划统筹,加快城镇基础设施网络和怎么写作功能向农村延伸,推动人口向新型农村社区集中、产业向集聚区集中、耕地向适度规模经营集中.充分考虑资源配置、历史沿革和村民生活习惯等因素,科学规划空间布局,合理确定社区规模,注重完善社区功能,确保规划的前瞻性、合理性和统筹性.要加强总体规划与专项规划、城镇规划与乡村规划、长期规划与近期规划的有机衔接,因地制宜地规划农村新型社区项目,对于规划之间产生冲突的要及时进行调整,坚持“统筹联动”,进一步提高规划的科学性、实用性.如新农村社区规划要与“百千万”工程建设规划、农业产业化集群发展规划、全省农村饮水安全规划、全省扶贫开发工作紧密结合,充分考虑施工用地、管网铺设、用电等因素.要切实维护规划的严肃性,加大执法力度,坚决杜绝乱占地、乱建房现象,切实做到“不在没有规划的地方建房屋,不建没有经过设计的房屋”.二是加强社区基础设施建设.各级财政要统筹整合新农村建设、农村住房建设、农村危房改造、土地整理、整村推进、异地搬迁、农村土地综合整治、村镇规划、村镇绿化、农村公路建设、农村安全饮水、农村沼气建设、电力入户、农村环境综合整治、农村公益事业“一事一议”奖补资金和社区基础设施建设所涉及的各方面扶持资金,重点支持新型农村社区基础设施建设.三是加快社区公共怎么写作设施建设.集中农村义务教育薄弱学校改造资金、校舍安全工程资金、农村教育布局调整资金等,整合优化教育资源,提高教学质量；扩大新型农村社区学前教育资源,引导、鼓励利用闲置校舍改扩建幼儿园、增设附属幼儿园,扶持民办学前教育发展,加强幼儿师资队伍建设,支持农村教育事业发展.加强新型农村社区文化建设,对社区文化信息共享工程村级基层怎么写作点的宽带接入、运行维护及开展文化宣传讲座等有关活动给予补助,支持农家书屋更新书报、举办读书活动等,并对社区的文艺演出、电影放映、体育活动给予补助；继续深入实施“舞台艺术送农民”工程,丰富农民群众文化生活,满足农民的多样文化需求.统筹乡镇卫生院建设、村卫生室建设等资金,支持开展社会就业、社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生、人口计生等为主要内容的公共怎么写作,推动政府公共怎么写作向社区延伸；统筹使用万村千乡市场工程建设、农产品流通项目建设、新农村现代流通怎么写作网络工程建设等资金,鼓励和引导各类组织、企业和个人开展百货供应、餐饮怎么写作、农资供应、农机维修、邮政通讯、金融保险等怎么写作项目,建立和完善市场化怎么写作体系.四是强化产业支撑.统筹整合农业产业化发展、旅游产业发展、农业结构调整等资金,支持培育特色经济,发展龙头企业.统筹使用“阳光工程”、“雨露计划”等资金,加大农村劳动力培训力度,依托产业集聚区建设,引导和推动周边社区的劳动力就近转移就业.通过土地有序流转,加快土地规模经营,促进现代农业发展,以产业发展带动人口集聚,实现产业与人口的有机融合,为新型农村社区建设提供持久动力和发展空间.

（三）创新新型农村社区建设投融资机制.一是创新政府投融资体系与运作机制.通过以奖代补、财政补助、财政贴息等财政激励政策,鼓励银行类金融机构加强对政府投融资平台的合作和支持.以市县级投融资平台为主,对现有投融资平台重组、合并.发挥省级投融资平台优势,通过统贷统还方式,帮助市县解决新型社区建设资金缺口大、分散融资成本高的难题.推动市、县通过整合资源、盘活存量、收储土地、引入民间资本等方式,重点培育综合实力较强的城投公司,壮大平台资本实力,增加其信用等级,持续提升融资能力.继续支持地方综合运用BT、BOT、土地开发+BT、打捆成片式开发、资源置换式开发、委托贷款、社团贷款、间歇资金质押贷款等多种模式,加快基础设施建设和城乡综合开发；逐步扩大农村“五权”担保抵押贷款试点,扩大有效担保物范围.二是创新鼓励金融资金投入机制.积极争取国家政策性银行、商业性银行、国际金融组织和外国政府贷款,参与社区基础设施和公共怎么写作设施建设,对年度涉农贷款平均余额增长幅度超过一定比例,且贷款质量符合规定条件的县域金融机构,对余额超增的部分给予一定比例的奖励.进一步落实《河南省人民政府关于创新投融资机制鼓励引导社会资本的意见》,制定相关财税优惠政策,吸引境内外金融机构来豫设立区域性管理总部、区域性功能中心、后台怎么写作机构和分支机构.建立财政性资金存放与金融机构支持地方经济发展挂钩机制,促进银行金融机构加大对河南的信贷投放力度.三是创新引导社会力量参与机制.按照“谁投入,谁受益”的原则,吸引社会资金通过市场化运作的方式参与新型农村社区建设,形成投资主体多元化、融资渠道多样化的建设资金筹措格局.通过土地、税费等方面的优惠政策,实现开发企业和农民的共建共赢.对民营企业或个人积极投入资金用于新型农村社区项目建设的,予以鼓励表彰.注重激发企业家回报社会、回报家乡的无私奉献精神,通过荣誉表彰等方式,鼓励更多的企业和企业家投资建设新型农村社区,提高社会共同参与新型城镇化建设的积极性.

（四）完善增强新型农村社区建设内在动力的配套政策.建立和完善新型农村社区建设的配套政策,充分发挥政策的推动和导向作用,增强新型农村社区建设内在动力.一是进一步完善财政管理体制.在统筹考虑省辖市城市规划、产业布局的基础上,优先把区域发展较快、城镇化率高、县域中心承载能力强的县（市）纳入省直管县,既为省辖市城市新区和中心城市组团式发展预留足够空间,又通过扩大县级政府的经济发展权限,进一步促进县域经济和中小城镇发展,加快推进城乡一体化,带动农民工就地转移.鼓励有条件的地区在中心镇设立独立的乡级国库,根据中心镇的经济状况,合理确定收入范围及分成比例,将收入增量逐步向中心镇倾斜,引导中心镇的财政收入有效用于当地城镇建设和社会事业发展.延续对产业集聚区的财政激励政策,加大对产业集聚区内基础设施项目支持力度,加快完善公共怎么写作设施,提升承载功能.二是支持建立全省统一的土地指标流转平台.借助建立中原经济区“先行先试”有利的改革和发展环境,以农村土地综合整治为平台,开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点,实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩,推进农村土地节约集约利用,为“三化”协调发展提供用地保障.三是积极探索鼓励节约用地相关政策.通过对节约土地实行财政奖励、补助等支持政策,鼓励以最大程度地在新型农村社区建设过程中置换节约土地,实现以地生财,借地发展.对腾空土地复垦后余出的建设用地,除统筹安排好农村社区及公益事业建设用地外,在符合统一控制规划的前提下,可置换为城镇建设用地指标使用,并通过招拍挂实现土地收益最大化,获取的土地级差收益主要用于新型农村社区基础设施、公共怎么写作设施和住房建设补助,为新型农村社区建设提供持续有力的资金支持.四是完善其他相关政策措施.进一步简化新型农村社区建设的申报审批程序,减少、减免规划、国土、建设、人防等有关收费项目,为新型农村社区建设创造良好外部环境.加快配套跟进农村土地流转、农村土地征用、农村林权、房屋产权、就业、养老、低保等改革,使广大农民共享改革发展成果.

（本文第一作者系河南省财政厅副厅长）

责任编辑：宗宇翔