增强领导干部的法律意识

实现依法执政,各级领导干部的作用十分重要.在法治时代,领导干部的决策和行为总会直接或间接地与法律发生关系,所以这就要求领导干部必须十分熟悉和善于运用法律.不过,对于统筹协调众多领域的领导干部而言,熟悉和运用法律并不等于要通晓所有领域的法律知识和条文,而在于把握规律,善于运用法律的思维方法处理各种矛盾,促进社会发展.由此可见,培养领导干部的法律思维十分重要.

一、领导干部应当善于运用法律思维正确处理法与情的矛盾

法律必须被信仰,否则等于一纸空文.但在现实中经常会遇到这样的矛盾：一个案件或事件如果严格适用法律或制度条文的规定,将产生人们在情理上普遍难以接受的结果.面对着这样一种法律与情理的冲突,作为一个有着较大的决策权和影响力的领导干部,应当如何正确认识和处理呢是严格依照法律制度的规定执行,还是顺应社会情理道德的要求呢

中国传统上是个重情理的社会.实际上当法律规定与情理道德发生冲突时,后者有时的确代表了一种主流的社会价值观念,反而是法律规定或因滞后或因超前而与该主流价值观不相适应.然而即使如此,我们依然不能走上一脚踢开法律的错误路径.古代法家代表人物商鞅曾说：“一兔走,百人逐之,非此兔可分以为百,由名分未定.夫卖兔者满市而盗不敢取,由名分已定也.”法律的最大要义在于定分止争,而如果每个人都将法律当作这样一只名分未定的兔子,社会很快就会陷入“百人逐之”的失序状态.面对法与情的冲突,如果每个人都可以从一种相对模糊的道德观出发来对明确生效的法律规出否定性评价,社会获得的是个案正义得以平衡的可能,而颠覆的却将是整个法治的秩序.历史事实已经一再证明,法治的最大悲哀并不在于恶法,而在于法的边缘化.因此从这个意义上讲,作为秩序守护者的领导干部首先要遵循的是“法不容情”,而绝不能是“以情代法”.

然而这是否意味着法律应当彻底让情理道德走开答案是否定的.实际上法律本身就是脱胎于道德母体,进而衍化为一个具有自组织能力的法律系统.从这个意义上讲,法律的价值取向应当与社会的主流价值观保持一致.而为了防止法律的自我发展逐渐背离道德母体的要求,现代法治社会也设计了必要的矫正方案.作为法律执行者的领导干部应当善于倾听社会的主流呼声,因为法非无情,而是“法本有情”.如果法律丧失对社会生活的敏锐观察力以及对社会主流价值的良好吸收力的话,法律的生命必将渐渐枯萎.

应当如何在法与情的冲突中寻求平衡呢这涉及到个案正义与整体正义的有机统一问题.当法律适用与情理道德发生冲突时,我们不能随意抛弃和突破法律,而只能在法律的弹性限度内尽可能地寻求个案正义的平衡.但这也是一个重新认识法律和社会价值观的过程.一旦我们判断现有的法律规定已经与社会主流价值观不相适应时,则应当凝聚共识,依法迅速启动法律修订程序,进而在法律的修正中恢复整体正义的平衡.对于一个法治社会而言,个案正义的失衡总是在所难免,法律的偶尔失当和沉默是一种无奈,是人们选择法治这种社会生活方式的必要代价.领导干部应当力戒因为看到法治的这种必要代价而丧失对法治的信心,更不能以法治的这种必要代价为借口攻击和否定法治.当然如果法律的这种失当和沉默一再地重复发生,那就是一种悲哀,因为这说明我们总是不能及时从个案的代价中迅速汲取教训,进而及时修正法律,实现良法之治.很长一段时期以来,人们一直处于这样一种法律的不适当与法律的不遵守之间的二元对立和恶性循环,使社会付出重大的代价.因此,作为社会管理者的领导干部,应当带头遵守法律规定,同时用心体察社会呼声,进而及时推动法律修订.惟有如此,社会才能真正实现“法我所欲也,情亦我所欲也,二者得兼”的理想状态,从而走向良法之治的良性循环.

二、领导干部应当善于运用法律思维有效降低社会运行成本

一些领导干部往往有一种错误的认识,即依法办事往往程序繁琐,成本较高,远不如行政命令的直接快捷和低成本.孤立地从个案上看,这种认识或许不无道理,但从整个社会可持续运行的角度看,这种认识是十分错误的.人类社会在漫长的历史进化过程中之所以最终选择了法治这种社会管理方式,很大程度上正是因为法治可以最大限度地降低社会运行的成本.

同志指出：“法治是人类文明进步的重要标志.法治是以和平理性的方式解决社会矛盾的最佳途径.”每一个法律制度都是一个经过充分博弈的均衡解,是一定时期和一定条件下社会矛盾的最优解决方案.人们之所以将这种解决方案上升为法律,就是力图将这个最优解决方案迅速稳定化和普世化,并以国家强制力为其背书,从而节约社会无数次重复博弈的成本.然而实际情况不容乐观.在当前社会生活中,这种因法律规则的缺失、不公正或不执行而导致的重复博弈现象比比皆是,从而造成了社会成本的巨大浪费.

法律之所以能够减少重复博弈,在于法律为人们提供了一种确定性,即权利、义务和责任的确定性.当这种确定性被广而告之于全社会并得到公正严格执行时,人们的生活就会变得有预期,而不会一再地因心怀“名分未定”的侥幸而无奈地卷入经常性的“百人逐之”的成本浪费中.从这个意义上讲,法律为人们提供了一种可靠、稳定和有预期的生活方式,从而让整个社会的运行有条不紊.如果我们将整个社会当成一个精密运行的大系统的话,法律制度就是这个系统的运行秩序,是协调各系统要素相互周密配合的基本手段.其实法律制度的这种确定性还体现在人们的工作生活方面.在一个缺乏法治精神的体制中,包括领导干部在内的绝大多数人的工作生活都会经常性地处于一种巨大的不确定性之中,这种不确定性给人们工作生活的有序进行造成了巨大的困扰,因此不断耗散的社会成本也可以说是难以估量的.

在一个缺乏法治传统的国度,往往还存在这样一种对于法律的误解,那就是：法律条文往往太过于简单死板,所以具体问题还是要具体灵活处理.如果说所谓“灵活”是指人们应该在法律框架之内灵活应对处理各种具体事务,这种理解显然是有道理,但如果所谓的“灵活”是建立在轻视法律的“简单”的基础上,这种理解则是十分错误的.实际上法律的重要价值之一就在于采用一种简单的方法来处理复杂的关系,从而尽可能地简化和稳固社会关系,以最大限度地节省人与人之间因相互猜忌、防备、争夺而彼此耗散的非必要成本.从这一意义上讲,“简单”并不是法律应该被嘲笑的理由,它恰恰体现了法治社会降低社会运行成本的一种简约而又深刻的智慧.

由此可见,对于以推动社会发展为己任的领导干部而言,法律的确是一种降低社会运行成本的可靠方法.可以说,法律的全部魅力都体现在如何实现对社会生活内容的高效、有序与可持续的组织和安排之中.从长远看,法律思维为领导干部提供了一种低成本的社会管理方式.

三、领导干部应当善于运用法律思维走出人治社会的困局

从人治走向法治是社会发展的必然趋势,在这个历史过程中,领导干部思维习惯的转变具有十分重要的意义.从某种意义上讲,人治意味着领导干部不受制约的高度集权,这给领导干部在工作中迅速贯彻自己的意图带来了诸多的便利,因此必然会对许多领导干部产生巨大的诱惑.而法治则意味着制度性地限制和解构领导干部的这种特权,这给领导干部的决策和行为带来诸多的牵制.由此可见,在推动中国体制改革的进程中,只有运用法律思维真正揭示法治与人治的利弊得失,才能帮助领导干部进一步认识人治的危害性和法治的先进性,从而自觉地从人治的历史困局中走出,推动社会揭开法治的新篇章.

一般而言,在一个人治痕迹明显的体制中,领导往往会自觉不自觉地居于整个社会的中心,从而自觉不自觉地充当了整个社会资源的调度中心.这种制度安排固然令身处其中的领导干部风光无限,但是由于诸多社会利益均牵系于一身,因此领导干部也必然地成为社会多元利益群体的博弈中心,从而直接承受了各种利益倾向所产生的巨大拉力.这好比在拔河比赛中,将拔河绳剪开后绑在裁判的身上进行比赛一样,除非裁判是铁打的,否则必然难以承受.在一个社会向心力很强的时代里,一个有魅力的领袖或许可以做到这一点.但在一个利益多元化的社会里,这显然是领导干部难以承受的.借用卢梭在《社会契约论》中所说的话：“人是生而自由的,却无往不在枷锁之中.自以为是其他一切主人的人,反而比其他一切更是奴隶.”从某种意义上说,面对无处不在的社会利益矛盾,表面上掌握着巨大的资源调配权力的领导干部实际上往往承受着同样巨大的决策压力.而要从这样的困境中解脱,最好的方法就是求助于法律.因为一个法律规则的出台,往往可以很大程度上分散领导干部的决策压力,从而将领导从多元利益博弈的中心解放出来.这就好比将绑在身上的拔河绳解开,直接打上一个结,然后抽身事外做个真正的裁判,让各利益群体在公平的规则下直接进行博弈,裁判的困境自然也就迎刃而解,这个结就是法律.

我国宪法规定,国家的一切权力属于人民.因此政府机关及其领导干部的一切权力也都应该源于人民的授权.然而在实际工作中,一些领导干部还是自觉不自觉地抱有一种错误的观念,即只要法律没有规定不属于自己的权力,都属于自己所有.借用公司治理理论中股东对公司的“剩余索取权”的概念,这在某种程度上也折射出了这些领导干部“剩余权力索取”的人治观念.这种观念在人治的体制环境下或许尚有生存空间,但在整个社会逐渐迈向法治的条件下,必将面临越来越严峻的挑战.因为人们的研究已经证明,从浑沌中秩序生成机制的角度来看,责任往往是安定化、制度化的基础.换句话说,在一个社会跨越法治门槛的时候,往往是以强化责任作为先导的.近年来我国“责任政府”如火如荼的建设实践已经充分证明了这一点.现在各级领导干部正在面对越来越多的诸如“第一责任人”、“一票否决制”之类的领导责任.在这种情况下如果继续强调剩余权力索取必然会进一步加重领导干部的责任负担.因为权力与责任总是相互对应的,“剩余权力索取”必然要对应于“剩余责任包揽”,从而可能让领导干部承受许多超出自身可控范围的无限剩余责任.从人民公仆的政治责任出发,领导干部当然应当承担起对人民的各种责任,不过从制度运行的可持续性出发,这显然并不是一种最优的责任安排.要从这样的困境中走出,必须求助于法律制度.实际上法律制度的引入固然在某种程度上限制了领导干部的权力,但是也在某种程度上锁定了领导干部的责任,从而让领导干部谨慎地行使手中的权力,并恰当地承担自己应当承担和可以承担的领导责任.从这一意义上讲,法律制度本质上并不是束缚和限制领导干部,而是在保护和解放领导干部.

(作者单位：中国浦东干部学院)