加强制度建设的若干

[摘 要]制度建设是建设的重要组成部分；是从源头上预防腐败的重要保证.将制度建设贯穿于反庸倡廉建设全过程,是完善败惩防体系的核心.但是,在实践的过程中,制度制定和落实等方面还存在一些不完善的地方,在一定程度上影响了建设的推进.因此,文章在分析制度建设存在问题的基础上,从三个方面提出了加强制度建设的对策.

[关 键 词]；制度建设；完善制度；提高；制度执行力；注重创新

[作者简介]沈小璇,龙岩市委党校党史党建教研宣副教授,福建龙岩364000

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2010)06-0099-05

总书记在第十七届纪委第五次全会上讲话时强调,制度建设是惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强建设的紧迫任务.要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点,以制约和监督权力为核心,以提高制度执行力为抓手,加强整体规划,抓紧重点突破,逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系,切实提高制度执行力、增强制度实效.这一重要论断要求我们进一步加强制度建设,推动的科学化、规范化和制度化.这既是借鉴世界败的成功做法,也是我国廉政建设历史经验的科学总结,更是进一步推进的现实选择.如何加强制度建设已成为全党面临的一项重要课题.因此,笔者试就此问题谈谈自己粗浅的看法.

一、制度建设存在的问题

制度建设是建设的重要组成部分；是从源头上预防腐败的重要保证.将制度建设贯穿于建设全过程,是完善败惩防体系的核心.改革开放以来,为了坚决惩治和有效预防腐败,党和国务院加大了制度的制定、制度体系的建立力度.据统计资料显示,从改革开放以来,全国省部级以上机关制定的制度法规达2000多项,基本形成了败的制度框架,初步构建了惩治和预防腐败体系.这些制度法规对防止不正之风、遏制腐败蔓延、惩治腐败分子、培育党政干部良好的行为习惯和良好的作风起到了规范性的作用.但是,由于它们是在总结和探索败实践的过程中形成的,其中一些制度建设还处于初始阶段,加之腐败的产生和发展是一个动态过程,有其内在的规律性,对其认识和把握也有一个过程,所以,在制度制定和落实等方面还存在一些不完善的地方,具体表现为：

(一)制度建设在体系结构上缺乏完整性、系统性、配套性

在制度建设日益受到重视的同时,我国的廉政制度建设也越来越暴露缺乏整体协调、均衡配套等不足的问题.(1)缺乏一部惩贪肃贿的基本法.制度是一个系统,孤立的制度是很难得到严肃执行的.现有的制度还很不完备,有些必备的制度长期处于空白.从我国制度建设的总体结构上看,还未形成一个相对均衡、全面系统的整体.其突出表现在缺乏一个全面反映惩贪肃贿总体要求,对各种贪污贿赂行为都具有强有力的规范作用的基本法一《惩治贪污贿赂法》.由于没有这样一个从宏观上起统帅作用的法律,难免使败法规制度显得分散、零乱和繁杂,彼此缺乏有机联系,不够协调统一.(2)“政出多门”,虽是多方面多角度地促进了制度建设,但由于政出多门,各个制度法规缺乏统一性和协调性,没有综合协调的专门组织,难免彼此不相协调,甚至有的相矛盾,互相抵消,不利于发挥制度的整体效能.(3)有的廉政规定重复强调较多,弱化了权威性和约束力.如制止公款吃喝的问题,据相关资料统计,1986年整党结束之后,仅下发的关于禁止公款吃喝的文件规定就达36个之多.而且每年元旦、春节、中秋、国庆等节检测日,还要专门下发反对奢侈浪费、制止公款吃喝等方面的规定性文件,重复强调太多,容易造成人们心理上的麻木和行动上的我行我素.(4)长期性、基础性、防范性的制度较少,临时性、应急性和惩处性的色彩很浓,很多旧制度难以适应形势发展的需要.

(二)制度的执行力还不高

加强党的制度建设,首先要建立制度,这是毋庸置疑的.在一段时间里,集中精力建立健全制度是完全必要的.但是,从根本上讲,制写作度本身并不是目的,关键在于要贯彻和执行制度,否则制度再健全也没有意义.但由于重制定轻实施、重形式轻效果的现象还比较突出,有的廉政法规制度缺乏可操作性,导致制度的执行力不高.(1)有些制度和规定,标准模糊,如公务接待没有规范性的标准,公款大吃大喝没有定性依据和标准,导致在实际工作中,不好操作,不易把握,给执纪工作带来了困难,致使一些制度和规定难以落实.(2)某些制度对党政干部的从政行为作出了很多原则性规定,但具体可操作的实施细则较少；不少制度使用“禁止”、“不准”等原则性语言,缺乏对落实制度的程序性规定,执行制度的随意性和弹性大.这就导致在实现生活中仍然存在“上有政策、下有对策”和“合意的就执行,不合意的就不执行”的问题,不依制度行事的酌情处理、“视情况而定”等现象屡见不鲜.(3)有的廉政法规制度明确了违法违纪行为所应受到的处罚,但由什么组织和人员来认定和执行这种处罚没有明确规定,从而导致无法落实.(4)有的廉政法规制度,对为政不廉行为的惩戒程序,保障惩戒的措施等没有明确规定,致使执纪执法部门难以执行.

(三)制度的威慑性和约束力还不强

目前,制度不少,但是没有充分发挥作用.在现实生活中,人们在观念上对权力的敬畏大于对法律、制度的敬畏,对权力的遵从大于对法律、制度的遵守.有的领导干部把制度当成教育别人的工具,只做表面文章；有的领导干部法规意识不强,将制度束之高阁,甚至带头违反制度；有的对腐败分子惩处不力,避重就轻,官官相护,存在有法不依、执法不严、以权代法的现象,助长了腐败分子的侥幸心理,导致腐败现象在某些领域滋生蔓延.

二、抓住重点、多管齐下.推进制度建设

制度建设是一个系统工程,涉及到党的建设和其他领域的方方面面.这就要求我们必须抓住重点,多管齐下,重在行动.

制度建设是动态的、开放的、发展的.如果制度存在缺陷不及时修补完善,就可能为破坏制度的人提供机会.因此,要及时总结制度执行中的经验教训,不断完善制度,切实提高制度的实效性.

1　突出重点.一方面要从群众最关心的、反映最强烈的问题人手,进行制度的建立、健全、完善工作,使制度建设具有群众基础,能够得到群众的拥护和支持；另一方面要针对建设中存在的主要问题和容易出现的为政不廉现象进行专门立法,使建设有法可依.例如,贪污受贿是目前各种腐败现象中形式较多、范围较广、危害最深的一种.因此,惩治贪污贿赂理应成为近期廉政立法的首要内容,应抓紧制定一部《惩治贪污贿赂法》,作为廉政立法的起点,以统领制度建设,使廉政法规相互协调,形成合力.

2　重视整合、修订.随着实践的发展,应针对现有制度的薄弱环节,进行修订完善,要逐步建立法规制度实施情况的评估机制,查找存在的问题和不足,有针对性地及时做好修订工作.要对现行的党纪条规和相关制度进行整合,重复甚至相互抵触的制度要合并,过时的制度要废除,缺少的制度要健全,力求通过制度的整合、修订,实现制度的精细化、科学化,使制度具有针对性和可操作性.

3　注重制度的系统配套.制度时,要注重制度的整体规划和系统配套,既要注意单项制度的制定修订,又要重视基本制度与具体制度、实体制度与程序性制度的配套；既要充实完善惩戒性、约束性规定,又要重视程序性制度建设；既要重视基本的法规制度,又要重视具体的实施细则；既要明确规定应该怎么办,又明确规定违反规定该怎么处理,使各项法规制度彼此衔接、环环相扣,真正发挥制度的整体合力.

4　要努力使党内制度与国家法律相衔接.党的十五大报告把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的历史任务.依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变.因此,在推进建设社会主义法治国家的进程中,制度建设要体现依法治国的基本方略,同国家法律法规相协调,及时制定、调整和充实的党内法规；适时将那些经过实践检验、比较成熟的规定、依照法定程序上升为国家法律法规,增强约束力和强制力；从而更好地用法律和制度规范权力的运行、约束干部的从政行为.

在第十七届纪委第五次全会上总书记指出：“切实抓好制度建设,必须不断提高制度执行力.”落实胡总书记讲话精神,应注重做好以下几方面：

1　加强组织领导,确保制度的贯彻落实.各级党组织要把贯彻落实制度作为今后一个时期的重要政治任务来抓.各级党委、政府和纪检监察机关要切实加强制度执行的组织领导,要把贯彻落实工作摆上重要议事日程,把贯彻执行制度的情况纳入党风廉政建设责任制考核当中,作为领导干部述职述廉的重要内容；建立健全保障制度执行的工作机制,对制度执行各项措施进行责任分解,明确责任部门和责任人,明确执行时限和阶段性要求,为制度执行创造良好环境.各部门、各行业要结合业务工作实际,按照“谁主管、谁负责”的原则,研究制定工作计划,针对容易滋生腐败问题的部位和环节,健全制度完善管理,切实抓好制度的落实工作.要把执行制度与深入推进党务公开、政务公开结合起来,与推进制度创新、完善配套制度结合起来,与推进依法行政、公正司法、依法办事结合起来,与推进领导机关作风建设结合起来,确保权力在阳光下运行,以优良的党风政风保证科学发展,促进社会和谐.同时在贯彻落实制度过程中,要注重解决问题,切实做到什么问题突出就解决什么问题,确保知道哪些该做,哪些不该做.

2　加强教育,强化领导干部的制度意识.在第十七届纪委第五次全会上的讲话中,总书记强调指出,要切实加强制度宣传教育,增强全党制度意识,筑牢遵纪守法思想基础,把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动.因此,贯彻落实胡总书记的讲话精神,我们必须将制度教育作为一项基础工程来抓紧抓好.要把制度教育作为的一项基础性工作,列入各级党委、政府和各部门的工作总体规划,贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面.要把制度教育作为各级党委中心组理论学习的重要内容,定期安排专题学习.要落实《关于加强党员经常性教育的意见》,把制度教育纳入各级党校和行政学院(学校)的培训计划,开设制度教育课程,认真组织广大党员特别是领导干部对党的一系列制度的学习,熟知制度的内容,不断增强制度意识,筑牢遵纪守法思想基础,把制度转化为行为准则和自觉行动.同时要加强党性教育,通过开展党性教育,提高党员领导干部的思想政治素质,用党性来保证在党的生活中贯彻执行党的制度.纪委、组织、宣传、党校等部门要密切配合,加强联系沟通,整合资源,优势互补,形成合力,认真做好制度宣传教育活动,帮助广大党员领导干部真正理解和掌握党的制度,引导广大干部群众和社会各个方面正确开展监督,为贯彻落实制度创造良好的社会环境,增强领导干部贯彻落实制度的自觉性.

3　加强监督,增强领导干部带头贯彻落实制度的自觉性.指出,党是整个社会的表率,党的各级领导同志又是全党的表率.所以提高全党的制度执行力,首先要提高领导干部的制度执行力.为了切实提高领导干部的制度执行力,使他们在工作中养成按制度办事的良好习惯,关键在于加强对制度实施的监督,积极稳妥地解决监督和制衡的问题.因此,要建立健全党内监督制度和党外监督制度,坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合,发挥好新闻舆论监督的作用,在全社会营造良好的监督氛围.要建立健全督办机制,切实加强制度执行情况监督检查,及时汇总执行中存在的突出问题,责成有关部门认真研究解决.要严格实行党政领导干部问责制,严格问责追究,督促领导干部忠于职守、尽职尽责.要进一步加强和改进巡视工作,纪检、组织部门要加强与有关部门的沟通协调,切实将巡视结果和巡视整改情况与干部考评、奖惩结合起来,对于发现的制度性的问题,要加强综合分析,总结带有共性和倾向性的问题,提出相应的整改建议和措施；对于巡视中发现的违纪违法的问题线索,要及时进行移送,推动案件查办,确保巡视成果有效运用,同时也对领导干部起到警示教育作用,进而督促领导干部自觉带头贯彻落实制度.

4　严格执纪,切实维护制度的严肃性和权威性.要坚持制度面前人人平等的原则,切实查处违反制度的行为.对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等不严格执行制度甚至破坏制度的行为,都要一查到底,受到党纪的追究,触犯法律的,移交司法机关处理,决不以权势大而回避,不以资历深而姑息,不以违者众而放任,越是领导干部违反制度,越要依纪依法严肃处理,从而使领导干部特别是高中级干部树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识,带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度.

在第十七届纪委第五次全会上的讲话中总书记强调,形势在发展,实践在深入,人民群众对提出了新要求新期待,这些都要求我们及时研究新情况、解决新问题、总结新经验,推进制度建设创新.落实胡总书记讲话精神,制度创新应注意把握以下几个方面：

1　制度创新要与社会主义市场经济发展形势相适应.推进制度创新既要与完善社会主义市场经济体制相适应,与改革开放和经济建设伟大实践紧密结合起来,防止急于求成或者过于滞后；又要与市场经济的运行规则相适应,把的要求寓于各项政策和措施之中,配合深化行政管理体制改革、干部人事制度改革、司法体制和工作机制改革、财政体制改革、金融体制改革、投资体制改革、国有企业改革和推进现代市场体系建设等方面来推进,使制定的制度有利于促进改革开放和经济社会的发展.

2　制度创新要科学有效、行得通、管得住、用得好.制度是管人、管权、管事的,人都有可能犯错误.因此要注意吸收社会科学和自然科学的新成果,深入研究人们心理活动的特点和规律,使制度设计更加科学、合理、管用.要注意研究权力运行过程中出现的新情况新问题,针对一些领域腐败现象易发多发的特点,不断调整、变革和完善制度,使制度保持内在的活力,制度才能行得通、管得住、用得好.要加强制度建设理论研究,深入研究社会主义市场经济条件下执政规律和建设规律,深入研究重大理论和实践问题,实现实践创新、理论创新、制度创新的统一.要切实尊重基层和群众的首创精神,把那些经过实践检验的成功做法上升为制度,把那些通过案例剖析得出的规律性认识运用于制度建设,才能保证制度行得通、管得住、用得好.

3　制度创新要充分发扬、集中民智.制度创新是一个能动的过程,的制度创新,首先应集中全党的智慧,立足于党内想办法、找对策,寻找制度建设的突破口、实验区,但也不能关起门来从事制度设计与制度创新,应当充分发扬,向社会开放,采取多种方式征求群众和专家的意见,通过集中全社会的智慧和力量来寻找制度创新的良方.同时,要以科学的态度做好论证工作和试点工作,使的制度创新在、开放、科学的环境中推进.

4　制度创新要善于运用科技手段,提高工作的科技含量.当前腐败现象的一个特点就是在作案手段上,从直接收受贿赂向“曲线敛财”转变,违法违纪行为更具隐蔽性.甚至利用高新技术和信息网络内外勾结、易地联系、逃避侦查,由传统手段向新型手段转变,增加了败的难度.因此,加强制度建设,就必须研究当前腐败现象的新特点,高度重视现代科学技术尤其是信息技术在建设中的作用,加强对技术防腐手段的研究；根据制度不同的内容、特点和程序,把科技手段融入制度设计之中,不断提高工作的科技含量.比如,在教育制度建设方面,可以运用多媒体、远程教育系统等手段进行专题教育；通过网络的互动性、开通音频和视频传输以及通过电子信箱、手机短信等多种方式让广大党员干部群众在网上交流和讨论建设等方式来加强教育,以增强教育的实效性.在预防腐败制度建设方面,可以大力发展电子政务.通过计算机工作流程、政务公开的电子显示屏及电脑查询系统,减少中间环节对政务信息的垄断和截留,提高政府工作透明度；推行“网上备案”、“网上审批”、“网上招投标”、“电脑排序”、“网上投诉”,使政务活动严格按照设定的程序来运行,最大限度地制约人为操纵；建立健全个人、法人的经济和社会状况资信记录,运用计算机和网络技术,将相似度检测机构、行业协会的信用记录进行信息化处理,形成一个向社会开放的综合数据系统,从而从源头上预防腐败.在监督制度建设方面,应健全网络机制,对网络监督的主体、方式、法律责任等进行详细规定,推动网络监督制度化,引导和促进网络监督健康发展,充分发挥网络监督的作用；纪检监察部门要建立和完善以信息网络技术为载体的实时监控系统,健全网络信息收集和处置机制,提高依法采取各种手段查处案件特别是大案要案能力,从而提高制度的执行力,增强制度的严肃性和威慑性.

5　制度创新要善于借鉴国外经验.败是世界各国面临的共同课题,离不开国际交流与合作.考察世界许多国家特别是西方主要发达国家,败大多着眼于预防.北欧一些国家腐败发案率比较低,很重要的原因,就是这些国家在发展市场经济的过程中,注重对权力的制约和监督,注重对公职人员和国民的廉洁教育,逐步建立了一套预防腐败的制度.如北欧国家普遍设有行政监察官制度,通过对公民信访和电子投诉进行调查,行政监察官可以提出解决问题的合理建议,以适当方式改进政府管理.北欧国家的实践表明,行政监察官制度是改进政府管理和保护公民权利的有效工具,这是值得我们学习借鉴的.而且,随着全球败合作趋势的加强,我们更应该立足国情,扩大对外交流,吸收借鉴国外败制度建设的先进经验,不断修改和完善法律法规,使之与《联合国败公约》相衔接.同时,要加强对外宣传,增进国际社会对我国法规制度建设的了解,为高效率的败合作打下坚实的基础.

[责任编辑：周志华]