合肥破立之道

30年改革开放带来的变化,还体现在城市的变迁中.激越或者徐缓,城市发展步伐的快慢取决于各地能否及时抢抓机遇,凭借改革勇气和智慧去突破发展中的体制与机制障碍.

2008年,合肥三项城市管理创新案例同时入围“中国城市管理进步奖”,继两年前“大拆违”在年度评选中拔得头筹之后,“大建设”再次成为中国城市管理的又一个“合肥样本”.

从“大拆违”到“大建设”,短短3年时间,在合肥的这一破一立中,城市建设和管理理念也渐渐转型.

大拆违

几年前,在外地投资商中流传着一个顺口溜：“合肥变化快,二层小楼隔夜盖”.这句话里透着幽默,却是对合肥投资环境的无情揶揄.

2005年第一季度,合肥市信访部门收到的信件中有30%以上反映的是违法建设问题；4月,市委书记孙金龙履新合肥不久,就收到100多封群众来信.合肥的违法建设到底严重到什么程度?在一次暗访之后,孙金龙作出批示,要求相关部门对存在的违章搭建、“隔夜楼”等违法建设进行一次认真的调查摸底.

“城市范围内违法建设达到了1175万平方米”,这一次的调查结果令人震惊.对违法建设到底怎么处理,已经现实地摆在合肥决策者面前.当时,决策层意见并不统一.

拆还是不拆?

对于这样一项风险性决策,争论双方都有理有据,一方认为,要解决这一制约城市发展的问题必须采取果断措施；另一方认为,合肥的违法建设是历史形成的,1995年、2001年两次尝试集中拆除都未成功,现在再拆风险更大；而深圳、长沙、南京等城市在拆违工作中均发生冲突事件,更让这一政策建议难以定夺.

连续失眠好几个晚上的孙金龙,在6月7日的合肥市委常委中心组理论学习会议上,宣读了几封人民来信,这几封信既道出了违法建设的危害之深,更传递了公众对查处违法建设的民意之切.这一天,决策层的意见初步统一.次日,市委召开常委扩大会,与会的市领导们在三个问题上达成一致意见,一是要不要拆；二是敢不敢负责；三是带不带头.

在拆与不拆的两难困境中,合肥毅然做出了取舍.6月8日,时任合肥市委副书记、市纪委书记的黄同文走马上任合肥市查处违法建设领导小组组长；分管城建工作的副市长倪虹以副组长的身份兼任办公室主任.

多年的违法建设,利益积淀已经形成,许多违建行为目标明确,就是冲着补偿而来,合肥拆除违法建设,到底补还是不补?如果不补偿,全国既无先例可循,更容易激化矛盾；如果按惯例进行补偿,补偿标准多少适宜,即使按最低标准补偿,合肥要拿出几个亿,这个钱怎么出?最关键的问题是,进行补偿是不是意味对违法者的纵容,对守法者的不公?

补还是不补?

一时难以定夺.2005年6月16日,合肥市查处违法建设领导小组结束了长沙、深圳、南京考察,就在这一天打破了决策僵局.当时,《合肥晚报》一篇报道领导小组赴外地考察拆违的消息稿已经上了版面,一位市领导决定亲自修改稿件,在新闻中加上了“不补偿”三个字.这既是对民意的一次巧妙试探,也是第一次向外界透露合肥拆违将采取“零补偿”政策.

拆违“零补偿”,存在巨大的决策风险.长期违法建设已经形成既定的利益格局,如何才能将利益冲突和矛盾降低到最低程度?

合肥采取了先官后民的操作思路.7月12日早晨7点半,一辆破碎机在合肥寿春路上自西向东缓慢行驶,宽大的履带在路面留下了清晰的压痕,执勤交警提前为这部机器让出了半条马路.“这个庞然大物来头不小”,上班的人群都在猜测.出人意料的是,这台粉碎机开向了合肥市人大临街的一排门面房和市委的两层小楼.从上午8点到晚间8点,这两处违法建设被夷为平地.

这是合肥市拆违领导小组的一次精心策划,大拆违第一战非常关键,拆除的对象既要有足够的关注度,同时要确保能够首战必胜,这一壮士断腕式的动作也让各级组织不令而从.

“大拆违”要实现零事故、零冲突,还需要更多既有刚性又富弹性的操作技术.合肥设计了一套制度化的措施来钝化矛盾,创造性地在“自拆”与“强拆”之间,增加了“助拆”环节,合肥大拆违98.5％都是前两个环节完成,强拆率不足1.5％.

合肥拆违领导小组给一线工作人员的“杠杠”是确保冲突钝化,工作人员在现场有自由裁量权,拆违对象思想不通的可以缓拆,对强拆决定有异议也可以提出行政复议,甚至是法律诉讼.而在违法建设拆除之前,就有针对性地提供低保、就业、廉租房补助,这些措施都让合肥街头巷尾的“拆”字不再冰冷生硬.

那么,公众如何评价合肥“大拆违”中的法治含量呢?安徽省社会科学院的一份调查显示：93.4%受调查者认为合肥“拆违”过程中,政府做到了依法行政,这说明合肥“大拆违”已经成为一次可贵的依法治市的操练.

大建设

2006年10月,在安徽省第八次党代会上,第一次明确要求把合肥建设成为“现代化滨湖大城市”.“现代化、大城市”,这是一直缺乏大城市带动的安徽第一次如此明确地对省会城市提出这样的期冀.

近30年来,受“严控城市规模”的城建思潮影响,合肥一直固守着“中等城市”定位,数轮城市规划都未能突破这种沿袭已久的体制性约束.

对于城市布局,改革开放以来的前两轮城市总体规划明确提出,要维持上世纪60年代形成的,以老城为中心,向东、北、西南三个方向伸展的所谓“风车”形状；而且不准在城市扩展的“三翼”之间的农田与绿地上进行建设,只能对老城区进行逐步改造,原因是这样可以保持建成区和绿地相间的环境特色,同时可以减轻城市热岛效应.

“只能对老城区进行逐步改造”的规划要求,使得在此后20年时间里,合肥的城市建设只能是“螺蛳壳里做道场”.

合肥市政协常委戴健1983年进入合肥市委工作,他亲眼目睹了合肥近30年来的城市变迁.戴健在接受《决策》记者采访时回忆,合肥上个世纪八、九十年代以来经历过两建设：一是1983年以“两路改造”（金寨路北段、长江路西段）为重点的第一建设；二是1994年以合肥经济技术开发区建设为契机的“开发、开放再造新合肥”.

尽管,这两建设都给城市面貌带来巨大改变,但是从城市框架上来说,城市建设仍然没有突破既定格局.合肥要不要建大城市?长期以来,无论是在合肥坊间还是决策层,一直争论不断.

孙金龙在接受媒体采访时分析说,“作为全国27个省会城市之一,合肥如果不做大城市,那要做什么样的城市呢?”他坦言,合肥至今还有个别同志很希望生活在一个鸟语花香、田园牧歌式的小城里,上班的地方和住的地方离得很近,都在一个小圈圈里,走路不过几分钟、十几分钟.“如果仅仅从家庭生活的角度考虑问题,我本人也完全希望这样.但现在问题在哪儿呢?省会城市的地位,决定了合肥必须要成为一个区域性的中心城市”.

不仅仅是省会城市定位,周边省会城市竞争态势也促使合肥必须加快城市建设步伐.

2000年以后,中国城市化道路选择出现了拐点,“严控城市规模”规划方针也开始淡出历史舞台.此后,压抑已久的城市发展冲动获得了释放,使得“十五”时期成为各大城市加大建设投入,城市面貌日新月异的5年.

合肥的梦醒似乎迟一些.《决策》记者查阅了中部6个省会城市“十五”期间的城市建设投入,发现合肥的新一轮城市大建设起码晚了5年时间.2000年―2005年间,郑州城市基础设施投资高达529.7亿元,其中郑东新区投资就达到232亿；长沙投资482亿,武汉323亿,南昌为200亿.反观合肥,5年只投资了110亿,相当于郑州和长沙一年的城建投入,在6个中部省会城市中仅高于太原.

面对已经慢了半拍的城市建设,合肥如何抢抓机遇?继“大拆违”之后,2006年3月16日,合肥正式启动新一轮“大建设”,可以说,这样一个先破后立的思路,是对长期发展不足所进行的“补课”.

“大建设”是继续恪守既定城市框架,还是拓展新的发展空间?

要回答这个问题,首先需要对合肥的城市空间进行审视.合肥市统计局公布的数据显示,截至2005年底,合肥建成区224平方公里,城市人口也在224万左右,基本达到“国标”――每平方公里1万人这一底线,城市的环境容量急需进行疏解.从市区来看,合肥道路面积2809万平方米,人均拥有道路面积并不低,但道路标准不高,道路框架没有拉开,缺少城市快速通道；加之,城市多为平面交通,还有不少断头路等等,因此,合肥的堵车状况并不亚于上海和北京.

据预测,按人口发展速度,到2020年,合肥城区人口将突破500万.很显然,合肥既有的城市空间已经不能承担未来城市发展之重.

在中国城市化进程日益加快的大背景下,空间难题并不独存于合肥一地,纵观周边各省会城市,又是如何求解空间难题的呢?

早在2002年5月,南昌按照“一江两岸”的城市格局,启动规划面积50多平方公里的红谷滩新区建设,目前已经雏形初具；2003年1月,郑州开发建设郑东新区,规划范围150平方公里,起步区33平方公里；2005年,武汉投资200亿启动建设武汉新区；而长沙也抓住推进长株潭一体化的机遇,构建“一主两次四组团”的城市布局,重点建设河西新城、星马新城、城南新区.

兄弟城市已经专美于前,合肥又将如何寻找城市发展新空间?

在合肥市测绘设计研究院,总工程师黄北新面前铺满了合肥历轮城市规划图,黄北新为《决策》记者分析,合肥往东发展不现实,因为快到肥东县城了；往北呢,有江淮分水岭；往西发展,有大蜀山和两大水库,是全市的水源地；往西南是肥西县城.因此,只有在二环路以南、巢湖边上那一块土地,算得上是合肥未来10―20年最适合发展的地方.

于是,合肥推出《合肥市2006-2020年城市建设总体规划》,按照“新区开发、老城提升、组团展开、整体推进”的思路,推动合肥向“141”布局扩展,即改造提升核心主城区,在主城的东、西南、西、北方向建设4个城市副中心,沿巢湖逐步兴建一个生态型、现代化的滨湖新区.

合肥的城市发展空间从此豁然开朗,一座现代化滨湖城市开始拔节生长.

大变化

自2006年3月“大建设”启动以来,合肥共新建扩建道路211条、桥梁90座,道路总长406公里.建成道路147条、桥梁51座,通车里程达287公里.截至2008年上半年,由市本级承担的大建设项目总投资达259.88亿元.

两年时间完成259.88亿元,是合肥整个“十五”期间城市建设投资总额的两倍以上,这是一个合肥人以前想都不敢想的数字.合肥的城市建设是不是太超前了?会不会给政府带来债务负担?伴随着“大建设”的推进,少数干部的“恐大症、恐快症、恐新症”也接踵而至.

“三恐”症状可以说是计划经济体制下城建思想的遗存.2005年以前,合肥城市建设和管理长期形成的投资和建设体制秉承“量入为出”理念,城市建设者恪守着“有查重,办多少事”.

建设中小城市,人们可能还未能发现其弊端,但是要建设现代化大城市,城市管理者的头脑必须向“办多少事,找查重”转变.孙金龙认为,搞城市建设要转变思想观念,要动态地考虑大建设带来的发展收益.

诚哉斯言.现代大城市建设中合理的组织方式是把相关的系统一次性建成,例如,在改造城市道路体系的时候,需在路下埋设的给排水、供热、供气、通讯、电力等管线,以及需在地上安排的绿地、停车场、广场等,一次性建成.当前机械化施工能力已经很强,上述系统性建设施工的建设周期通常只有一两年,甚至几个月时间.然而,一两年之内地方财政的节余财力常常很有限,需要用多年的财政节余,甚至举债才可能满足资金需求.

由此可见,政府超前进行城市建设,甚至是负债建设,既是城市建设发展的需要,也是城市改革开放的需要.2006年,合肥市宣布了一个大胆的决定：“十一五”期间,全市将通过财政在基础设施上投入450亿元.然而,2005年,合肥市财政收入尚不足60亿元.依靠这样的基础,真的能够完成这个庞大的投资计划吗?

2006年,合肥市委、市政府进行投融资体制改革.6月12日,“合肥市城市建设投资控股(集团)有限公司”正式成立,通过政府直接或间接融资,合肥市打开了过去项目单位单独融资困难的局面,逐步建立起财政投入、资源整合和市场化运作相结合的多元化投融资体制.合肥的城市建设真正走向了“办多少事,找查重”开放的建设心态.

大建设不仅仅推动了城市建设者的头脑转型,同时也塑造了现代化大城市的开放气度.2008年9月,一位细心的合肥记者发现,备受瞩目的“安徽第一路”长江中路改造工程悄然完成,作为国庆献礼工程,通车当天没有剪彩活动,甚至市民连施工单位的爆竹声都没有听到.而在更早前,“畅通一环”最大的立交桥四里河立交桥同样没有庆典仪式；今春“一号工程”清溪东路蒙城路下穿桥、黑池坝桥,乃至桐城路下穿桥等,都是热腾腾建设,静悄悄完工.

其实,上述任何一个项目都堪比上世纪90年代合肥的五里墩立交桥工程.但是,当年大桥竣工之日,合肥万人空巷争看“五里飞虹”的壮观场面却再也没有出现过.正是因为“大建设”带给城市日新月异的变化,当变化成为一种常态,再浩大的建设工程在人们眼中都成了稀松平常之事,没有了惊叹和感喟,一座城市在人们注视下静静成长.

谈到合肥大建设带来的改变,合肥市市长吴存荣感慨说,合肥的天还是那块天,地还是那块地,干部还是那么多干部,但我们在体制上和机制上,做了一些改革,打破了一些束缚我们发展的条条框框,破除了一些妨碍我们加快发展的体制弊端,才成就了我们今天的大变化.