农村养老保险制度的法律问题比较

摘 要：农村养老保险问题历来一直是国家关注的焦点.由于我国城乡二元化发展结构突出,也决定了我国农村养老保险问题在国家社会保障制度中的特殊性.随着国家经济的发展,特别是近二十年来,我国经济的高速增长,为农村养老保险问题的解决提供了坚实的物质保障,农村养老保险制度建设也成为国家社会保障体系制度建设中亟待完善的一个方面.

本文从我国农村养老保险制度中的法律问题切入,采用类比的方法,对我国现行的农村养老保险法规与国内外相应的法律进行比较,通过对比分析,提出当前我国农村养老保险制度在法律范围内的现状与问题,并根据问题进行分析提出建议对策.

关 键 词 ：农村养老保险；法律问题；比较

中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2012）01-0000-02

一、我国农村养老保险制度建设和农村养老保险的现状.

1.我国农村养老保险制度建立回顾

我国农村改养老保险制度在建设过程中,最主要的问题城乡二元结构突出.由于通过近二十年的经济发展,我国城市化建设取得的巨大进步,然而因为城乡在经济发展上的不对等,造成城市与农村在经济分配上的不平衡.经济发展上的不平衡,导致城乡居民在收入上距离拉大.2009年,城市居民人均可支配收入为17175元,而农村居民人居纯收入为5153元.②农村养老的货币待遇存在差异,不能适应经济发展带来的消费水平上涨问题.同时,随着城市化的推进,城市建设的需要,农村居民转变为农民工和失地农民,脱离原有的土地保障,养老保险需求进步加大.加之,农村人口比重过大,同时由于生活条件和物质生活的改善,我国居民寿命的提高,也带来了农村养老保险需求压力.2009年,农村人口为7.12亿,占全国总人口比重为53.41%.③从我国全国而言,我国已经进入人口老龄化的阶段,老年抚养比一直持续增长,至2009年已经达到11.6%.农村养老保险与城镇养老保险相比面临的问题也更加突显.

2.我国农村养老保险面临的法律问题

（1）农村养老保险制度不完善,立法缺失,缺乏法律保障.

国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》作为行政性指导,确立了农村养老保险的实施内容,但农村养老保险制度设计不完善.

由于农村养老保险制度发展较城镇职工养老保险制度发展晚,农村居民由于失地、进入城市务工等因素,在农村养老保险制度建设过程中,存在着组织运行、基金统筹、部分职责分配、管理范围等界定模糊.特别是在与城镇职工养老保险制度对接问题上,尚无具体的法律确定.造成衔接困难的问题,影响了农村养老保险制度的建设与发展.

二、我国农村现行养老保险法规比较

由于农村养老保险制度中在法律方面存在以上的问题,我们可以通过现行农村养老保险法规与国内外相关法律进行比较,从中找出一些值得注意的问题.

1.我国农村养老保险法规概述

《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》是国务院于1999年9月1日颁布关于我国农村养老保险的行政性法规.根据《指导意见》而开展的农村养老保险,区别于1992年民政部《县级农村社会养老保险基本方案》开展的农村养老保险,被称为新型农村社会养老保险.各地方政府根据自身实际制定的新型农村社会养老保险制度实施办法也多数根据《指导意见》结合特点稍作修改而成,所以《指导意见》是我国关于农村社会养老保险现今适用范围最广的法规性文件.《指导意见》提出了新型农村社会养老保险的基本原则“基本、广覆盖、有弹性、可持续”,任务目标,参保范围,基金筹集及个人账户建立,享受待遇,基金管理和监督,经办管理,制度衔接等十五项内容.《指导意见》在整个新型农村社会养老保险制度实施过程中,起到了确立制度内容,明确了职能责任.

2.比较《社会保险法》

2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》是国家通过立法对我国社会保障制度进行明确解释的一部框架性法律.《社会保险法》包含了我国现阶段社会保险所涵盖的养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险.共十二章98条,除了五项保险内容外,还包括总则、社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督、法律责任和附则.《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的综合性法律,确立了社会保险体系的基本框架,总则第一条指出“为了规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定,根据宪法,制定本法.”第二条“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利.”《社会保险法》还就农村养老保险制度作出了确立,第二十条“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”,将国务院《指导意见》的原则在法律上予以确定.然而,与《社会保险法》中,养老保险部分的法律内容相比较,《指导意见》还存在差异.第十一条“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合.”而《指导意见》中虽然指出农村养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三方构成,但并未实现真正意义上的社会统筹,政府补贴仅仅是国家财政对农村养老保险的一种倾斜投入,没能通过社会统筹的方式体现社会财富资源的合理有效分配.第十八条“国家建立基本养老金正常调整机制.根据职工平均工资增长、物价上涨情况,适时提高基本养老保险待遇水平.”对于农村养老保险,《指导意见》并未明确建立基本养老金正常调整机制.在基金管理方面,《社会保险法》规定：第六十五条“社会保险基金通过预算实现收支平衡”、第六十五条“社会保险基金通过预算实现收支平衡”、第六十九“条社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值”、第七十一条“国家设立全国社会保障基金,由财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成,用于社会保障支出的补充、调剂.全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营,在保证安全的前提下实现保值增值”.《指导意见》对于农村养老保险基金管理中也未能明确管理的责任和具体要求.从上述方面比较,农村养老保险亟待解决通过立法明确各项具体制度内容的问题.

3.国外类似农村养老保险制度法律比较

国外农村养老保险制度很鲜明的特点即是,在建立农村养老保险制度的开始前,及进行相关的立法过程,确立养老保险原则的合法性.德国1957年建立了有自己特点的农民养老保险制度,并形成农村社会保障体制.1957年起开始实施与普通养老保险不一致的“农民养老保险”.德国的农民养老保险不是由政府的部门直接管理,而是由德国“农民养老保险联合会”全面负责,政府部门没有表决权,只行使监督权.费率和缴费金额等决策由“联合会”决定.“联合会”开展工作的依据,主要是来自劳动和社会秩序部的有关规定,但其财政预算则由农业和粮食部负责.在与城市社会保险制度合并上,德国维护独立的农村社会保障制度,其主要理由是现代农业生产更具有不稳定性和不可预测性,如果没有政府补贴的社会保障制度,尤其是农村社会保障制度,那么都难以或无法顺利运行,而政府通过用社会政策的倾斜解决这个问题.日本的“国民年金制度”为国民共享,农民保险属“民办公助”模式.日本政府以“农业合作组织法”为引导,实行“民办官助”的社会保障办法,1951年成立的“全国共济农业合作组织联合会”对全国农村社会保险事业进行规划、组织和协调.“共济”资金是在国家的直接干预下,确保日本“共济”资金的保值和增值,“共济”在管理上能保证“政令统一”.可以看出,国外农村养老保险虽然形式不同,政府介入的层次存在差异,但是在国家立法上都存在相似的特点：国家通过立法,确立了农民养老保险的合法性,规范了农村养老保险制度的运行.

三、农村养老保险制度法律问题分析和解决对策

1.问题分析

我国农村养老保险制度需要解决在立法上空缺的问题.而立法则需要根据我国的农村社会的实际情况和我国社会保险制度的保障理念进行制定.

（1）立法原则

我国社会养老保险的立法原则是：公平与效率相结合,权利与义务相适应.在政府主导的社会保险制度上,优先体现公平原则,做出适当的普惠性安排,通过增加政府公共财政投入,加大社会财富再分配力度,防止和消除两极分化,促进社会和谐.同时体现激励和引导原则,坚持权利与义务相适应,把缴费型的社会保险作为社会保障的核心制度.所以在农村社会保险制度立法过程中,最重要的即要体现公平的效率性,和效率的公平性.确立国家、政府在社会收入分配中的效率性,和维护社会稳定的公平要求.

（2）法律责任

在立法原则中,已经就我国社会养老保险的立法原则进行了阐述,在农村养老保险立法过程中,特别是在法律、法规制定中,明确权利与义务的具体关系,是维护制度合理性和法律公正性的根本保证.确立我国农村养老保险中各方在法律上的责任与权利,能够维护农村养老保险制度的可持续发展.

2.解决对策

社会保险的法律、法规和政策是行政立法和制定政策的过程,而法律、法规的施行是行政行为的过程,由此,根据订立法律和执行法律过程的区别,基本的框架性法律应该由国家直接制定和颁布的；具体实行的法规和政策应该由政府行政部门颁布,由具体行政主管部门实施.在立法过程中,应该由国家统一立法,政府制定框架性法规,根据各地方自身的特点和差异,具体的执行性法规和政策细则、办法由地方政府或行政机构来制定.

（1）国家立法指导

针对我国农村社会经济发展的特点,在现阶段城乡二元结构依然突出的现实和各地区间经济发展水平存在差异.农村社会养老保险立法应该独立制定国家性的农村社会养老保险法,确立我国农村社会养老保险制度的基本框架、立法原则、适用范围、权责职能、监督责任,并作出明确解释.政府及相关负责行政主管部门根据国家法律,颁布行政法规,作为指导地方施行法律,执行行政活动的指导依据.

（2）地方法规实施

各地方政府和行政部门应该根据国家法律和法规制定与本地区社会发展相适应的地方性行政法规和实施细则、办法.并由地方相关行政机关按照实施细则具体负责组织和执行.

（3）确立立法监督

农村养老保险制度在立法的同时,也需要对立法之后的法律执行进行有效的监督,而最行之有效的方法就是确立立法监督,通过监督立法,建立长期有效的,制度化的监督机制.以监督立法制约行政立法,对农村养老保险制度从法律实施过程、执行组织责任、养老保险内容依法进行程序化的监督,确立标准.如制定农村养老保险监督法.同时,也应该明确相应的责任法律,使在农村养老保险法律的行使过程中,权责能够得到统一.

注解：

② 以上数据取自国家统计局2010中国统计年鉴

③ 以上数据取自国家统计局2010中国统计年鉴