自然灾害下核安全危机的法律救济制度

摘 要 核能安全这一重要问题在自然灾害下显得尤为突出,近本福岛核安全事件所引发的问题已经凝聚了世界民众的目光.从法律层面对此事件进行深度解析,将推动我们重新审视我国尚未出台的《核能安全法》的制定.以“严责管控”的规则机制与“安全为先”立法理念为准则将成为我国未来核能相关法律规制的重要原则.借重美国、法国、日本等立法理念与实践经验,必将提升我国关于核能安全相关法律的制定进度与质量.

关 键 词 核能事故 法律监管 政府 公司

基金项目：2011年吉林省教育厅重点社科项目、2010年吉林财经大学博士基金项目.

作者简介：仇晓光,吉林财经大学法学院法律硕士生导师；孙烨,长春经济技术开发区人民法院.

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-157-02

2011年3月11日,日本福岛第一核电站在其本国9．0级地震及其引发海啸的影响下发生了核事故,其6个核反应堆均发生了不同程度的事故,凝聚着全世界人民的关注,摧震着公众脆弱的心灵防线.在福岛核电站安全危机救济的过程中,从日本政府到民众均发挥着各自的作用,然而,在面临被核辐射危险的境况下,日本电力株式会社（电力）的救援行为遭到了前所未有的来自政府及民众的严厉指责之声.在电力对本次日本核危机救援不力的进行深度探究之下,从法律视角不难看到迥异的面孔.从法律层面对本次日本核电事故及电力救援行为进行解析,可抽丝剥离出对于应对核事故处理的法律经验,将对我国尚未出台的《原子能法》以及《核安全法》富有启发性的增益.

一、日本“福岛核事故”法律诱因分析

目前来看,福岛核事故对日本未来环境和民众影响仍未可知,但显然其负面影响甚深、波及范围甚广.地震、海啸都是本次核事故的主要诱因,其直接催生了福岛核事故的发生,造成了不可磨灭的后果.然而就现有的资料观察可以看出,在事前通过完善应对核安全相关法律规则、严格规制核公司高管行为的前提下,或可适度消除由地震、海啸所引发核事故的严重后果.

(一)电力公司法律规制的松弛

电力作为日本十大电力公司之一,同时也是世界上著名的电力公司.作为日本国内重要的集团公司,电力业务范围涉及甚广,涵盖了环保、不动产、运输、燃料供应等行业,其规模已经达到了日本全国电力行业的三分之一份额.占据如此重要位置的电力,其相关法律规制较为完善,但其实施力度明显欠缺.

常规监管松弛.核安全的直接保障来源于核公司对核电站的常规监管,然而,事实已经证明,始建于42年前的福岛核电站并未得到电力的符合法律规定的常规监管,且电力行为明显有悖于日本核安全相关法律规定.“篡改记录、隐瞒事故”这一标签已经被政府与民众贴在电力公司上.同时,福岛核电站的安全使用年限截止2010年已经届满,作为二代核反应堆的核电站建设应遵守法律规定,在安全期届满之时妥善退出使用,然而电力公司的在违背法律规定的情况下,将福岛核电站的使用周期延长二十年.可见,常规性监管的松弛已经到了无以复加的地步,由此而引发的法律风险在外界因素的影响下呈几何倍数的爆发.

高管责任效应不显.以福岛核事故为例,地震之后电力公司并未在第一时间发布关于福岛核电站冷却系统失灵的消息,同时,电力公司也没有在第一时间将福岛1号机组厂房爆炸的信息通知政府.电力公司高管不仅对其公司负有责任,同时更对政府及民众负有责任.作为掌控公司核心信息的公司高管,将可能爆发的核安全风险延迟对外界公布,明显违背了其作为公司高管对公司股东所负有的谨慎义务、违背了其作为公司高管对政府及民众所负有的间接性社会责任.探究其根源,在于公司对高管责任细微之处规制的乏力,未能全面的对可能发生的失态进行更进一步的详细规定,同时,高管自身亦未认识到其对公司、对股东、对社会所应负有的责任.高管责任规制的松懈化与其担当意识不强催生了电力公司高管未能有效的应对福岛核电事故.

(二)日本政府应对核事故法律规制的欠缺

从法律层面看福岛核事故的应对措施,除电力内部法律规制松弛外,政府层面的法律监管乏力也是不可忽略的.

应对核事故法律规则缺乏协调.日本政府对电力救灾不力的的批评,从另一个层面上反应出了政府监管大型企业集团乏力.电力公司自身的法律强制性措施,从某种视角看已经尽其所责了,这一点可以在电力公司的网站上看出,实时的更新着对核电站周围核辐射的测量指标.其常规监管缺乏,一定程度上受到政府监管放松的诱导.政府为此亦应承担一定责任.同时,政府在应对福岛核事故过程中所采用的一些措施及其后果,呈现出其内部的法律协调力度的不统一与弱化.本次福岛核电站事故已经远远超出常规下电力公司“安全手册”中对危机情况处理的应对措施,显然,这已经不仅仅是一个公司所能因对的事故,政府的应急措施必须及时跟进.截止福岛核事故发生后的一周内,日本政府对本次事故的应对显然并未呈现出其应有的良好的法律应急措施,其对电力公司、署、自卫队的任务安排已经证明了这一点.

监管主体定位与责任模糊.事实上,无论是电力公司的常规检查还是政府层面的监管缺失,都内涵一个不争的事实,即对于核公司与核事故的监管主体及其责任的模糊,这一定程度上导致了现实中许多监管规则实施的乏力.在福岛核事故中,直至事故发生四天以后,政府才任命大学的著名核专家担任本次事故处理的顾问,显然,监管主体对自身与其任务并未有明确的定位与设计.这一问题的源头一定程度上源于监管主体责任划分不清.在福岛核电站中,监管主体的具体机关是谁?其责任如何界定?目前还难以有效地区分与决定.

二、我国目前核安全危机处理法律救济制度现状与不足

(一)我国核安全危机处理法律救济制度现状

核能法律体系尚未形成.目前来看,从法律层面来看我国并未形成较为完备的关于核能安全的法律体系,《原子能法》与《核能安全法》均历经多年的研讨但仍未出台,这对实践中关于核能安全的法律监管与协调造成了立法上近乎于空白的尴尬现状.从行政管理层面来看,我国针对核能安全有相关四个部门进行协调与监管,其中以环保部核国家安全局主要负责,同时辅助以安全行政主管部门、卫生行政主管部门等其他部门的协调性监管,这种多部门的监管效率不显已经为核能行业所共识.多部门监管所产产生的负面影响极多,较为明显的是政令不统一、责任互相推诿.多头监管、职能交叉在核能监管立法近乎空白的背景下其负面影响尤为突出.

核能事故应对经验匮乏.经验的获取来自于实践的经验,对于核能安全事故预防的经验显然我们不可能从固有经验中寻找,然而,居安思危下的忧患意识及福岛惨痛的教训迫使我们必须从他国可供借鉴的经验中寻找可资借鉴的经验.针对美国、法国以及日本的相关核事故经验进行深度分析与实战性演练,将为我们增加有益的经验资料.在国际间展开核能安全法律监管经验交流,从法律监管层面对核能安全预防角度进行解析,增益自身的经验储备已经为政府立法者所重视.

(二)我国核安全危机处理法律救济制度不足

法律监管实施力度乏力.核能安全在实践中涉及范围较广,对其进行法律层面的监管也需考虑诸多因素.核能行业在农业、医疗业以及工业方面均涉及范围较广,核能安全作为《原子能法》重要的一部分必须得到有力的推写作定.在涉及诸多行业的现实基础上,应以《核能安全法》为核心与依据,由此修订工业、医疗、农业等行业中相关的监管规则,保障未来《核能安全法》中规则可以有效实施.但目前来看,如何推进《核能安全法》仍是一个未知的课题.

核能行业监管缺失.监管缺失不仅体现在对单纯的核能行业监管的缺失,更体现的对与核能行业相关的核能上游行业的监管.如何对核能行业及其相关行业进行妥善监管,以弥补因监管缺失所带来的制度性困惑成为我们当下应关注的课题.对我国核能行业监管由国家能源门为核心,同时辅助以卫生监管部门、行政主管部门等其他部门的监管,但是这一监管体系内在的互相并未十分的畅通,常常造成了监管权互争,但责任互推的局面,亟需改善.

三、日本“福岛核事故”的经验与我国未来的立法趋向

日本“福岛核事故”的法律经验应为我们有所选择的借鉴,“他山之石,可以攻玉”,在关于核能安全领域的法律经验的借鉴尤为必要.实践的经验是立法界最佳的老师,但在没有实践经验的前提下,能够较为现实的以一种诚实的法律态度去审视他国法律经验,毕竟为我们带来富有成效的借鉴意义.

我国未来《核能安全法》与《原子能法》的制定是时间问题,因此,必须积极的探寻现阶段世界范围内关于核能安全监管的经验.作为亘古不变的重要原则之一,“严法监管”已经成为目前各国政府对核能法律监管立法趋向的一种共识.

核能行业的监管规制是我们所应着重考虑的问题,在梳理我国核能监管体制与权限的前提下,积极妥善制定我国核能行业的监管法律.我国“核能安全”立法的制定与趋向应以《核能安全法》与《原子能法》的制定为目标,同时以“严法管控”与“安全为先”为立法的指引原则,积极有效地规制核能安全法律制度的发展趋向.对于核能行业从市场准入、项目审批、核电站建设等方面进行常规性、严格性监管.

自然灾害的毁灭力不可估量,然而人力因自身制度设计所造成的负面后果更不可测量.对于“核能安全”的法律制度建设,不仅是紧迫的,更是急需的.我国“十二五”期间经济的跨越“质”的发展,必然伴随着经济发展动力与模式的转型,在这一背景下,审慎的观察我国核能产业的发展,慎重的对现有核能产业进行负有法律意义的规制,将是我国政府层面必将考量的重大现实问题.以“安全为先”的调控理念与“严责管控”的法律机制对其进行调控将是目前及未来我国核能产业的法律调控趋向.