我国行政法规制定的权限范围

行政法规是我国最高行政机关,即人民政府国务院根据宪法和法律或者全国人大常委会的授权决定,依照法定权限和程序,制定颁布的有关行政管理的规范性文件.行政法规在我国立法体制中具有重要地位,是仅次于法律的重要立法层次.立法法以宪法为依据,总结行政法规的制定经验,对行政法规的制定依据、权限和程序作了具体的规定,恰当地体现了行政法规在我国立法体制中的地位和作用.

据统计,改革开放以来,国家最高行政机关共制定行政法规,内容广泛,包括国防、外交、、司法、民政、财政、税务、金融、保险、审计、劳动、人事、监察、教育、科学、文化、卫生、体育、交通、邮电、城乡建设、环境保护、农业、林业、海关、工商行政管理等行政管理的各个领域.从行政法规的具体内容来看,大体是有关行政管理的原则、行政管理主体及其职责与任务、行政程序、行政处理（如行政许可、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、行政强制、行政处罚与奖励等）以及行政救济.实践表明,大量行政法规的制定和实施,对实施宪法和法律,促进依法行政,推进国家的改革开放和经济建设,维护社会稳定,发挥了重要的规范、引导和保障作用.我国宪法在配置立法权时,使用了几个不同的范畴来表达.即全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律,制定行政法规,用“根据”原则对行政机关的立法权限作了基本的界定；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,用“不抵触”原则界定了地方的立法权限.

立法法针对实践中提出的问题,以宪法为根据,对行政法规的立法权限作了进一步的明确和界定.行政立法的优势之一就是能及时应对社会生活中出现的新情况和新问题,而这时往往并没有具体法律的授权依据.如某些制定法律的条件不成熟、来不及制定法律或者需要通过制定行政法规积累经验的具体行政管理事项,如果过于强调必须有授权或者法律依据才能制定行政法规,就有可能贻误立法时机.因此,立法法将“根据”原则作了较宽的界定.根据立法法,行政法规可以就下列事项作出规定：

一、 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项国务院是我国的最高行政机关,最高国家权力机关的执行机关,贯彻实施国家权力机关的法律是它的一项重要职责

国家最高行政机关贯彻执行法律,将法律规定的权利义务关系落实到具体的个人和组织,特别是由于我国地大人多,经济文化发展不平衡,为适应各地不同的情况,有些法律条文比较原则,这些都需要国务院根据各种实际情况,制定具体的实施规定.从行政法规制定的实际情况来看,这方面的行政法规主要有三类：

（一）综合性的实施细则、实施条例和实施办法.它是在法律颁布之后,对法律实施中的各种问题作出的比较全面的、具体的规定.主要内容包括,专有名词术语的解释、处罚奖励幅度的具体化、行政执法机关职责的具体化、行政执法程序的具体化、实施法律的具体措施和办法等.全国人大及其常委会通过的很多法律中,都在附则中明确规定国务院可以根据法律制定实施细则.

（二）为实施法律中的某一项规定和制度而制定的专门规定.有些法律在整体上具有较强的操作性,但某一项制度或是比较复杂,或是缺少经验,或者发展变化较快,法律只好作原则规定,由实施机关作进一步具体的规定.

（三）对法律实施的过渡、衔接问题和相关问题作出的规定.法律的颁布实施,往往标志着一项新制度的产生和执行,这就需要同现存的制度相衔接,做好过渡性安排,保持社会秩序的稳定性和连续性.

二、宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项

宪法第八十九条规定,国务院行使下列职权：

(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令；

(二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；

(三)规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；

(四)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；

(五)编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

(六)领导和管理经济工作和城乡建设；

(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

（八）领导和管理民政、、司法行政和监察等工作；

（九）管理对外事务,同外国缔结条约和协定；

（十）领导和管理国防建设事业；

（十一）领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

（十二）保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；

（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；

（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；

（十六）决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严；

（十七）审定行政机构的编制,依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；

（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权.

从宪法的规定来看,国务院的行政管理职权实际上是四个方面：一是全国性行政工作的领导权.这主要体现在该条的（三）、（四）、（五）以及（十五）、（十六）项；二是部门性行政工作的领导和管理权,主要体现在该条的（六）至（十二）项；三是行政机关的编制审定权和行政人员的任免、奖惩权,主要体现在第（十七）项；四是行政监督权,主要体现在第（十三）和第（十四）项.在国务院的行政管理职权范围内,国务院可以制定和颁布行政法规.

三、全国人大及其常委会授权的事项

对于全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项,国务院不能制定行政法规.如果要对其中的事项进行规定,就需取得授权.立法法第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外.”

国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人大及其常委会制定法律.所谓“制定法律的条件成熟”,是指行政法规所规范的社会关系已经比较稳定,不是在急速的变化调整中；政法规所规定的措施和制度,经实践检验是可行的,必需的；改革的方向比较明确具体.第四,各方面的意见比较一致.