我国土壤污染防治法律问题

摘 要 城市土壤具有重要的生态、环境和经济功能,也是城市污染物的源和汇.城市土壤环境质量日益恶化,直接或间接影响了城市生态环境质量和居民人体健康.而我国目前在土壤污染防治方面没有专门性单行法律法规,相关的法律法规中也只有些零散规定,防治土壤污染的法律基本上是一项空白,缺乏系统的、可操作性的具体法律制度,而且在现有的法律法规中很难看到有关城市土壤污染的相关法律法规.这与城市土壤污染的严峻形势及其防治的实际需要很不相适应.基于此,本文以城市土壤污染问题为着眼点,就我国目前的土壤污染防治问题进行了初步探讨.

关 键 词 城市土壤 污染防治 生态环境

中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)11-086-02

城市化和工业化进程的加快,造成城市土壤污染、侵蚀、酸化和硬化以及土壤生物和植被退化等一系列较为严重的城市环境问题,直接危及到城市居民的健康和安全,特别是在城市产业结构调整、城市空间布局变化后,位于城市中心地带或者工商业聚集区中的污染土地被遗弃、闲置、荒废或改变用途后的潜在土壤污染风险问题已逐渐显现.如何通过法律手段有效的防治城市土壤污染,将成为城市可持续发展面临的重要课题.

一、我国城市土壤污染现状及其危害

(一)城市土壤污染现状

城市土壤污染问题已日益突出并对我国经济开始制约.我国城市土壤污染的总体情况可以用“四个增加”来概括: 土壤污染物的含量在增加,土壤污染物种类在增加,土壤污染的面积在增加,土壤污染的类型在增加.据《北京科技报》报道,中国工业企业80%集中在城市,长时间的积累使工业企业场地污染物浓度远远高于其他区域土壤.北京市的公园土壤重金属污染调查发现,被公认为城市中环境质量优良的公园存在着严重的土壤重金属污染,而且公园建成的年代与土壤重金属污染的程度呈指数增长关系.对哈尔滨城市土壤污染研究发现,与非城区自然土壤相比,城市土壤的全磷和有效磷含量显著偏高,磷在城市土壤中的富集现象严重.杭州城市土壤表土总磷的平均含量由大到小顺序为商业区、风景区、文教居民区、工业区.其中商业区总磷平均约为工业区的3倍,文教居民区的215倍,风景区的2倍,郊区农业土壤总磷含量的平均值略低于城市土壤.

(二)城市土壤污染的危害

1.危害居民身体健康

我国城市土壤污染严重,污染源种类多、数量大.城市人口集中,活动频繁,与土壤直接或间接接触的几率很高,容易对人体健康造成危害.工厂、企业废止和转产时,城市再开发等,土壤污染状况没得到调查,就将土地另作他用,甚至在原来的危险废物贮存地上建造商品房.这些用地的土壤或多或少受到各种化学污染,对人体特别有害,由此引发的环境污染和对人体健康伤害事故经常发生.

2.导致严重经济损失

在我国城市化进程不断加快,中心城区土地资源已十分短缺的背景下,污染土地置换开发已成为城市土地可持续利用的重要手段,而日益严重的城市土壤污染已经成为制约土地置换开发的重要因素.据广东省生态环境与土壤研究所研究员介绍,一个10公顷的厂房用地如被污染,可能需要上亿美元的投入来恢复.城市土壤污染导致严重的直接经济损失.

3.破坏其它环境元素

城市土壤中的污染物质直接地或通过有害废物、空气和水间接地向城市土壤系统排放,引起城市土壤系统结构和功能的变化,破坏了生态系统的平衡,造成城市土壤污染.同时城市土壤系统的污染物又向环境输出,引起空气和水的二次污染.据研究:水、大气等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染,土壤污染的影响是根本性的.

二、我国城市土壤污染防治法律法规存在的问题

目前,我国与土壤污染防治有关的法律、法规主要有三类:第一, 土地和农业法.《土地管理法》、《农业法》和《基本农田保护条例》等法规中也有与土壤污染防治有关的一些规定.第二,环境保护法综合法和单行法.如《环境保护法》、《环境影响评价法》和《清洁生产促进法》等.第三,污染防治单行法.如水污染、大气污染、固体废物污染和放射性污染防治等方面的单行法.现行法对城市土壤污染的防治起到了积极的作用,但仍不够完善.从城市土壤污染防治的目标来分析,现行法主要存在以下问题:

(一)没有形成专门的土壤污染防治法规体系

针对土壤污染,许多国家制定了相关的法律法规与政策来进行管理,如加拿大的《国家污染场地修复计划》、美国的超级基金计划、日本的《土壤污染对策法》.这些法规政策规定企业、工厂废弃和转产后,进行土地再开发时,必须进行污染调查、评估和修复.相比而言,我国城市土壤污染环境管理研究存在较大差距.且现有土壤污染控制与管理体系滞后于城市水、大气环境污染控制与管理,没有形成专门的土壤污染防治法规体系.

(二)对城市土壤污染防治的规定较少

《环境保护法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》和《农业法》中的相关条款强调的都是保护农业生产环境、保护耕地、防治土壤污染和改良土壤,把土壤污染防治的对象一般集中于农用地土壤.然而,在工矿企业比较集中的城市,重金属的污染和工业“三废”的排放对城市及其周围的土壤也造成了不可挽回的损失.在现行的法律规范中对城市土壤污染防治的规定较少,这就造成我国土壤污染防治法律制度上的缺失.

(三)以“点源控制”为重点

城市土壤污染一个非常重要的原因在城市工业企业生产过程所产生废水、废气,固体废物等对土壤造成直接或间接的污染,而对企业污染的控制上,现行法律制度在设计主要是对具体的污染源的个别控制为重点,实施污染物的排放源和排放点的“点源控制”而未以污染的区域控制总体为核心.

(四)城市土壤保护的技术性指导规范的缺失

《土壤环境质量标准》中对土壤的定义是指地球陆地表面能够生长绿色植物的疏松层.这个定义范围仅局限于农业土壤,不能满足我国土壤多样化特点.现有的土壤环境质量标准主要针对农业用地,为作物安全而制订的,而对城市土地利用类型的适用性较差.与城市土壤环境有关的只有工业企业土壤环境质量风险评价基准,但只是基准而非强制标准,从而妨碍了城市土壤环境保护工作的执行.另外标准中有机污染物种类太少,仅有DDT和六六六两种,可其它新型的土壤污染物并没有及时的补充进来,说明了现在的《土壤质量标准》的标准过分统一、规定过时,不能满足现在土壤污染防治的需要.

(五)缺乏企业搬迁的土壤污染防治的管理规定

近几年来,我国在产业结构调整和城市改造中,每年都有成千上万的有一定污染的工厂被搬迁,已经并正在留下许多土壤污染防治问题,是废气、废水、固体废物等污染源与污染物控制所不能解决的,需要专门立法.但是我国现有污染防治法, 均未涉及城市土壤污染的管理规则、对历史遗留下来的受污染土地的法律责任者应承担的法律义务和责任等问题.

三、完善我国城市土壤污染防治法的途径

针对我国严峻的城市土壤污染现状和现行我国土壤污染防治法律体系的漏洞,我们应当借鉴国外相对完善的土壤污染法律制度,以弥补我国法律的空白,达到完善我国土壤污染防治法律体系逐渐完善的目的.

(一)借鉴各国经验,完善土壤污染防治法律体系

土壤污染防治立法发起于20世纪70年代,并在20世纪末期形成立法,许多国家和地区都纷纷制定或修改了土壤污染防治法律法规.尽管由于各国的法律背景有所不同,土壤污染防治立法也有所差异,但是专门立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流.应该以宪法为依据,学习国外土壤污染防治法方面的相关经验,结合我国土壤环境破坏与污染的实际情况,制定具有我国特色的土壤污染防治法.

(二)调整土壤污染法律法规的保护对象

当前,我国土壤污染日趋严重,土壤的污染源呈多样化的特点.农用土壤和城市土壤的整治,从原则到制度都没有本质的区别.因此,要将土壤污染相关法律法规的保护对象由农用土壤扩展到城市土壤, 要充分重视城市土壤的不同用途,对城市土壤进行保护.对城市土壤的保护要借鉴国外相关法律法规,加快相关立法和制度的创建.

(三)加强土壤污染防治法律制度控制上全过程全方位的控制

随着可持续发展战略实施,按照我国土壤污染防治法律对制度创设的要求的原则,持续性原则和预防原则为指导,要加强污染防治制度控制上全过程控制.我们不仅要从全过程控制,还要全方位控制.单凭一部专门性的土壤污染防治法无法对所有造成土壤污染的行为进行防治,需要相关法进行综合的协同防治.专门性立法和相关法相结合,既各有侧重,又相互呼应,从而形成完备的土壤污染防治立法体系.具体实施有赖于“空气污染防治法”、“水污染防治法”、“废弃物清理法”等相关法律规范的实施才可能取得相应的效果.

(四)完善相关法律法规的技术标准

现有的《土壤质量标准》标准过分统一、规定过时,不能满足城市土壤污染防治的需要,在制定我国《土壤污染防治法》的过程中,需要制定一系规则和技术规则,专门指导和规范城市土壤环境调查工作.对城市的不同的土壤污染的标准进行细化,使得《土壤质量标准》更加具有执行力.加强《环境影响评价法》中的评价标准的完善,充分发挥《环境影响评价法》在城市建设中的土壤污染的预防作用.

(五)理顺土壤资源管理体制

理顺土壤资源管理体制,明确土壤污染防治法律关系当事人的权利和义务,一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地.对于正在开发和已经开发的外迁工业区域,要尽快制定土壤环境状况调查、监测、勘探方案,对污染源进行调查,确定清理工作计划和土壤功能恢复实施方案,尽快消除土壤污染.对遗留污染物造成的土壤污染问题,由原生产经营单位负责治理并恢复其使用功能.各级环保部门要高度重视土地重新利用过程中发现的污染问题,尽快制定污染控制实施方案.