网站原创【摘 要】根据《治安管理处罚法》规定,机关对违反治安管理行为可以调解,但却没有给予调解以应有的法律效力.民警费力、当事人苦求的一张《治安调解协议书》,随着一方当事人的反悔而变成一纸空文,而又把整个案件的处理退回了原点.这样不但不能对当事人合法权利给予有效保护,也造成执法成本的浪费,造成这一困境的根源,就是治安调解的法律效力不明确.笔者从当前关于治安调解的立法规定入手,分析治安调解的尴尬处境,并提出强化治安调解法律效力、赋予治安调解强制执行力的建议,希望能在降低机关行政管理成本,在构建和谐社会方面发挥更大的作用.
【关 键 词 】治安调解；协议；法律效力；合理反悔
近年来,机关在“最大限度的增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”的思想指导下,把治安调解作为了和谐社会构建的重要方式,而且发挥了重要的作用,给广大群众带来了真正的实惠.然而,治安调解工作在实践中并不是表现得尽善尽美,民警费力、当事人苦求的一张《治安调解协议书》,随着一方当事人的反悔而变成一纸空文,而又把整个案件的处理退回了原点.在这种耗时、费力、不计成本的调解工作中,不但不能对当事人合法权利给予有效保护和及时救济,也造成执法成本的浪费.
一、有关治安调解的现行规定
在《治安管理处罚法》、《机关治安调解工作规范》、《机关行政案件程序规定》等几部法律规范中,其规定的内容比较模糊,未明确规定治安调解法律效力的实施保障措施.
治安调解达成的调解协议的法律效力,法律没有规定.治安调解协议不具有强制执行力,仅凭当事人自觉履行,带来了一定的不确定性.
二、当前治安调解制度的尴尬处境
随着时代的发展和矛盾纠纷的增加,治安调解的数量不断增加,在定纷止争、化解矛盾方面发挥积极作用的同时,自身存在的漏洞逐步凸显,一旦当事人反悔,调解协议甚至不具有普通契约的效力,一方面不利于当事人有效主张和救济自身受损害的合法权利,另一方面对当事人的权利救济造成了延误.这些问题使机关的治安调解工作陷入被动,处境更显尴尬,特别是《人民调解法》和《民事诉讼法》的修正实施,人民调解、司法调解从立法方面更加完善,从实施角度更加具体,从救济层面更加明确,使得治安调解的作用更显困窘.
(一)治安调解行为法律属性模糊
在实践中,调解结案的案件在基层机关占有很大比重,比如河北省基层派出所的调解率普遍达到了80%以上,但是让基层民警困惑的是治安调解行为是一种行政执法行为还是具体行政行为,还是一种准行政行为,或者一种准司法行为?治安调解是治安管理权的一种行使方式,可治安调解行为的法律属性模糊不清,易造成民警的执法困惑.
(二)治安调解后置处理途径不科学
治安调解的实施会出现三种不同的情况,一种是治安调解达成协议,并顺利履行,案件结案.这是治安调解最理想的一种情况,也达到了设置治安调解的目的,这里不再赘述.第二种情况是没有达成协议,机关应当依照法律的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼.第三种情况是达成协议后不履行协议的情况,机关同样要做出处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼.当出现第二种和第三种情况后,治安调解的后置处理途径只有当事人提起民事诉讼,这样就会造成,一是案件的久调不决,当事人的合法权益得不到及时的保护,甚至使当事人陷入一种“诉累”的境地,这与减少诉讼的本意出现了偏差；二是案件又回到了原点,势必导致当事人对机关的权威性产生质疑；三是法院在受理此类案件时,往往采用司法调解这一手段, 而且法院对机关的调解工作是不认可,要重新对纠纷进行审理,造成司法成本的浪费.四是造成当事人的不满,认为机关不作为,使居中进行的治安调解可能转变成行政诉讼,或者造成当事人的,无形中又增加了机关的行政成本.这样就使设置治安调解制度、减少诉讼和行政管理成本的目的难以真正实现.
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(三)治安调解协议的法律效力低微
机关按照双方当事人意愿,公平、公正的居中调解,调解过程始终贯彻当事人意思自治的原则,机关不进行干预,更不存在机关的行政强制力,只是在机关居中调解下,双方当事人达成了一个免于违法行为人治安处罚、给予受害人民事赔偿的协议.该协议既没有赋予法律效力,又没有明确契约性质,在执行中却成了双方自行履行了.治安调解协议的效力仅仅系于双方当事人的自行力,履行了就对双方有约束力了,不履行就没有约束力.治安调解协议法律效力的不确定性,使得基层民警的执法困窘凸显.
三、治安调解法律效力的建议
当务之急困局,从执法效率、执法成本来考量,有很多人提倡人民调解和治安调解的对接,进行优势互补,用最便捷、最有效的方式来营造和谐的氛围.其实,这只是当务之急下的权宜之计.
(一)权宜之计――治安调解和人民调解对接
“权宜之计”就是如何达成协议,调解解决问题,实现减低执法成本、及时有效保护当事人权益的目的.很多人倡导治安调解和人民调解的对接,发挥各自优势,来达到化解矛盾、解决纠纷和定纷止争的目的,用最小的成本实现群众满意的最大化.人民调解能否调解适合机关调解的民事部分呢?《人民调解法》第18条为我们扫清了疑虑,“基层人民法院、机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解.”《人民调解法》并没有对受理范围进行明确的界定,只用了“适宜”,这也充分反映了人民调解的民间性和自治性.机关可以引导当事人适用人民调解,如果人民调解组织介入,达成人民调解协议,法院只需对协议进行审查与认可,而不需重新对原纠纷进行再审.这样做,可以大大减轻机关处理大量矛盾纠纷的压力,更好维护机关的威信和权威.因此,治安调解和人民调解对接,可以提高机关的办案效率,节约执法成本,树立机关的威信.