我国小产权房法律问题探析

摘 要：近些年来,随着我国城市商品房的快速上涨,与此相对应的却是城市居民购写力的不足,此时仅有城市商品房1/3甚至1/4的小产权房如雨后春笋般的出来了.小产权房以其低廉的赢得了中低收入阶层的青睐,并在全国各地蔓延.这是我国城乡二元土地管理体制下村民集体与政府进行利益博弈的结果,它是在土地法律和政策不健全、监管不力的条件下,伴随着城市化而产生的.

关 键 词 ：小产权房；宅基地使用权；土地出让金

随着我国城市化进程的不断加快,城市房价也随之不断攀升,虽然国家采取了各种措施调控房价,但是房价依然过高,这就使得城市的中低收入者写不起商品房,而只能选择低廉的小产权房.但是政府对小产权房的态度明确,认为它违反法律的禁止性规定,要逐步清理.目前仍然没有明确的法律和政策对小产权房加以规定,所以小产权房究竟应该何去何从,依然是个未知数.

一、小产权房的概念及其法律性质

在法学或者经济学领域中并没有小产权房的准确概念,它形成于人们的日常经济交往和和社会实践中,是一种约定俗成的称谓,是为了区别于拥有房产证并受法律保护的“大产权房”.小产权房早已存在,只是近些年来的迅速发展,才引起人们的关注.

本文所要研究的小产权房,就是指由村民、村委会、乡镇政府联合房地产开发企业或者单独开发建设的,在农村集体土地（包括宅基地、建设用地、耕地）上建设的住宅房屋,在未缴纳土地出让金和相关税费的情况下,卖给本集体经济组织以外的村民或城里人的,只有乡镇政府或者村委会制作的房屋权属证书,而没有国家房管部门的房产权属证明.

目前,小产权房不具有合法性,法律对其性质并未进行明确规定.我国法律明确规定,集体所有的土地使用权是不能够出让、转让或者出租的,也不能用于非农业建设.村民的宅基地归集体所有,村民只享有宅基地的使用权,他们在自己宅基地上建造的房屋,出售给本集体组织以外的人的行为是得不到法律承认的,不能相关证明手续.国家不承认小产权房的产权,一旦产生关于房屋的产权纠纷,购房协议或合同就很可能会被认为无效,并因此而得不到法律的保护.

二、探析小产权房产生的原因背景

虽然小产权房仍然得不到政府的认可.但是近些年来,小产权房的发展和销量一直都处于快速增长的时期,现在已经蔓延至全国各个城市.2008年初,深圳市国土资源和房产管理局对全市的住宅状况进行了调查,结果显示：村民房、政策性住房、单位自建房等个人不能进行产权转让的小产权房,占全市房产构成中的71%.小产权房的迅速发展,是与我国特殊的市场环境与法律制度密切相关的.

（一）房价的迅速飙升是小产权房产生的土壤.目前,我国的房价之高已是事实,畸形的房价迫使消费者将目光转向小产权房.开放商的捂盘惜售以及客观上的供需矛盾,再加上部分购房人的投机炒房,致使各地房价不断飙升.小产权房的热销实则是写不起高价房的购房者的无奈之举.小产权房的实质就是国家没有征收土地出让金和相关的税费,在建设中省去了这部分资金,所以开发的成本也就较低,销售的也更容易为消费者所接受.即便是小产权房不能得到法律的保护,但很多人还是愿意去购写.

（二）城市化进程的加快为小产权房的发展提供了平台.改革开放以来,我国的城市化进程就不断加快.目前我国城镇人口已达到5.8亿,城镇化水平已超过了45%.城市人口规模不断增长导致对房屋的需求不断扩大,而城市内部土地稀缺、开发商坐地抬价,致使很多人转而去农村写房.村民的土地在满足自己需求外,还有大量剩余,他们就建造了大量的房屋.同时,农村的交通、教育、医疗等基础设施也在逐渐完善,这也是小产权房热销的一个有利条件.

（三）巨大的经济利益也是刺激小产权房快速发展的又一重要原因.随着城市化快速发展,城市土地的真实价值得到了体现,土地价值也随之快速飙升.但与之相反却是,作为集体土地所有者的村民和村镇却得不到相应的利益,在集体土地转变成国有土地的过程中村民只能获得少量的补偿,而绝大部分土地收益则进入开发商和地方政府的口袋.小产权房之所以成本比较低,最关键的是它没有缴纳土地出让金和建设中的相关税费,村民自己出售小产权房所获得的经济利益要比国家的征地补偿高很多.村民、村政府以及开发商都是既得利益的获得者.他们为了获得更多的经济收益,在私下推动集体土地的流转,最终是以小产权房的形式和地方政府进行利益博弈.小产权房的销售给他们带来了巨大的经济收益,这就驱使着他们不断地建造小产权房.

（四）城乡二元的土地管理体制.我国的土地归国家和集体所有,《土地管理法》规定使用集体土地建设商品房,首先必须要经过国家的征收程序,把集体土地转化为国有土地,然后再通过拍卖土地使用权的方式,最终才能获得建设用地使用权.但是国家征收土地是按照土地的原有用途进行补偿的,村民所得到的征地补偿和土地进入市场后所拍出的地价相比,就显得微不足道了.集体土地不能进行自由流转,村民只能拿到有限的征地补偿金,但是巨额的土地增值收益却被和地方政府给拿走了.我国土地制度的设计导致了不同权属状况的土地的不同,这就使得农村集体土地违反法律的规定,直接进入城市的土地市场.国有土地使用权必须公开拍卖,有市场决定其,但是农村集体土地却不能直接进入市场.造成了小产权房和普通商品房巨大差异的最根本的原因就是落后的二元土地管理体制.因此,只要不改变城乡土地市场的不平等现状,小产权房就不太可能退出历史的舞台.

三、解决小产权房的对策及建议

（一）合理的处理现有的小产权房,与此同时,还应该加快保障性住房的建设.现在全国各地有很多的小产权房已经销售出去,若全部拆除,既不利于社会和谐,也是一种资源浪费,所以要视情况而定.对于严重破坏耕地,与土地利用规划相悖的小产权房应一律拆除.对于数量大、规模大,符合土地利用规划、已经销经售的小产权房,应当让购房者补交相应的土地出让金,并让他们取得合法产权证书,让其获得与商品房同样的权利.还没有售出的小产权房,可由政府进行建筑质量验收,符合标准的,可将其转为保障性住房,这可以缓解我国保障性住房不足的情况.各地方政府应充分考虑中低收入家庭购房难的问题,大力建设保障性住房,大量保障性住房的上市,必将挤压小产权房的生存空间. （二）加大监控力度,严惩违法三方.村民、开发商、基层政府三方都应对小产权房负责.其中开发商应负主要责任,他们为躲避交纳土地出让金而将目光瞄向了农村集体土地,以低廉的成本建设房屋,然后以商品房的形式卖出.其行为不仅扰乱了房地产市场的秩序,也对农村集体土地造成了危害.对这部分开发商,应当罚款、吊销营业执照或是降低资质等处罚.村民在这个过程中虽是弱势群体,但也存在过错,对他们应当进行罚款和教育.基层政府缺乏抵制开发商诱惑的能力,这也是小产权房得以建设的根本原因.基层政府的决策者和执行者也应当受到相应的刑事或民事处罚.

（三）改革现有的土地二元体制.小产权房反映出来的就是政府部门与房地产业以及各相关主体之间的利益分配不均衡的问题.小产权房面临的尴尬,正是由于法律政策与现实利益不协调所致.只要城乡二元体系仍然存在,小产权房就不会轻易退出历史舞台.从长远来看,小产权房为集体建设用地使用权和宅基地使用权的流转提供了新的探索,同时也为解决当前房价上涨过快问题提供了有待检验的途径.因此,要解决小产权房法律问题,有必要建立农村建设用地使用权流转市场.这就必须兼顾各主体的利益,在城乡一体化进程的大趋势下,对现有的制度和法律进行具体分析和适当突破,建立集体土地建设用地使用权流转相关的法律法规,并完善相关的配套措施.

（四）完善土地征收制度和修改相关的土地法律法规.法律应该明确规定国家征收土地的条件和补偿标准.政府应当完善征地补偿制度,大幅度提高补偿费.我认为应以市场对村民进行补偿,村民也应该享受土地增值带来的收益,享受我国经济发展的成果.我国《物权法》已明确将集体土地的开发建设和宅基地的转让等相关的法律问题交予土地管理法律制度去规范,所以应当尽快修改并完善相应的土地管理法律法规.

四、结语

商品化的土地使用权流转不仅仅应该成为政府、房地产企业的原始积累和财富源泉,而且也应该成为全社会人民生存和创造财富的基础.在十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,明确提出了我国将在未来的一段时间内,逐步完善农村的宅基地制度,以及农村的土地承包经营权制度,并逐步改革征地制度,建立一个城乡统一的建设用地市场.从这个决定中可以看出,健全农村的土地制度是一个必然趋势.因此,小产权房的合法化也不再会是一个梦想,有了些许实现的可能性.（作者单位：新疆师范大学）