美国的教育行政实践其教育产品属性

[内容提要] 美国是世界上教育资源最为发达的国家之一,并建立了联邦、州、学区教育行政机构.其中,州为权力核心,学区为执行主体,联邦进行平衡和监督.这样的制度安排充分体现了美国三权分立、民间自治、纵向分权的政治理念,也反映了该国对于教育的功能、属性的基本认识.通过对这些制度表象的分析,挖掘其中对于教育产品属性的本质认识,对于其他关注教育行政体制改革的国家和地区而言是有着十分重要的现实意义.

[关 键 词 ] 美国教育 行政制度 公共产品 制度改革

中图分类号：G57122 文献标识码：A文章编号：1007-1369(2007)6-0110-05

教育是一种公共产品这已经是一个不争的事实,然而公共产品不一定需要政府来独家垄断提供,也正成为人们不断达成的一个共识.国家肩负着公共产品的供给责任,而它又不必甚至不能完全供给,这个问题的平衡就涉及到一种新的制度安排.行政制度就是体现这一制度安排的一种具体形式,核心是把握好政府与社会、政府与市场的界限,把握好公共产品责任人与公共产品实际提供者之间的“度”.

美国是当今世界经济最发达的国家.其强大的经济实力和多元的文化生态,也使其教育资源总量和水平世界一流.在这令人称羡的景象背后,究竟是什么支撑着这一蓬勃繁荣、后劲十足的教育机器,着实为身处发展中国家关心教育事业发展的人们所关注.

美国的教育行政制度及其实践

美国也许是世界上学校历史比国家历史更长的唯一国家.众所周知,美国是由欧洲移要是由英国移民所建立起来的国家,移民在北美开荒拓土的初期,因地广人稀及交通不便,村落散居,各村镇仍各自在区内兴办学校以教育子女,并借镇民会议(town meeting)来处理教育的管理事宜.及至十八世纪中叶美国尚未独立之前,北美新英格兰(New England)地区形成一种所谓的学区教育行政制度,举凡关于校董的推举、捐税的征收和教师的甄选,均由各该学区自行作主,充分表现教育的一种地方性质.

美国于1789年制定联邦宪法,在宪法中并未论及教育行政权力的分配,故教育仍沿旧制由地方自行.1791年宪法修正案第十条中又规定,本宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力,皆保留给各州或其人民,至此教育行政权才正式成为州的保留权.但各州日后仍极少自行运用此种权力,而是沿袭传统,将中小学教育的权力委授给各地方行使,民间式教育行政制度仍旧维持着.美国教育部建立于1867年,当时由安德鲁约翰逊总统签署法令成立美国历史上第一个国家主管教育的行政部门.但很多人一直担心它会过多地干预地方教育事务和倡导废除种族隔离政策而对它持有怀疑,1868年将教育部降级为教育事务办公室.后来它又曾分别隶属于内政部、健康教育和公共福利部等.20世纪50年代以来,尽管教育的地位和作用一再受到社会的关注,但是否需要一个独立的联邦教育行政主管部门的争论一直没有停止,直到1979年10月,美国国会才通过议案,成立了今天看到的美国联邦教育部.这样,美国教育行政形成了联邦、州、地方学区的组织格局.

1.美国联邦教育行政组织及其权限

美国联邦教育部的主要职能有：①分配和管理联邦补助的教育经费,以推动全国教育的发展.包括资助适龄青少年进入各级各类学校,促进教育的均等；资助职业技术教育和成人教育,帮助青年的成年人就业；资助某些重要学科的发展和高等学校的科学研究,以适应国家发展战略的需要.②搜集全国教育数据,提供信息怎么写作.③开展教育研究,促进教育革新.但从实际运作上观察,多年来联邦教育部执行的联邦教育经费,只占全美年教育经费的7.8%.由此,我们可以看出联邦教育经费总量和分配对州教育活动的支持和影响是极其有限的.

美国国会在教育行政方面的主要权限有：①联邦教育法律的立法权.②联邦教育经费的筹款权.③联邦教育经费预算的决议权.④联邦最高教育行政官员任命的同意权.在向国会提出和国会辩论教育议案的过程中,政府机构、舆论界以及代表不同利益群体的院外集团有着重要的影响.美国全国教师联合会、美国大学教授协会、美国大学联合会、美国州立大学与学院协会、美国初级学院与社区学院联合会等上百个教育利益群体以及各州的教育厅等在华盛顿均设有办事处.它们积极向国会议员游说,常常能够影响教育方案的提出、修订或通过.

联邦法院根据美国宪法的规定,拥有国家的司法权,有权审查联邦法律、联邦的行政命令、州宪法、州法律以及州的行政命令是否与联邦宪法相抵触.因此联邦法院对各级教育行政组织也有着直接的强有力的影响.

总统对联邦教育行政具有重大影响,其主要职权有：①公布教育法案.依规定国会通过的教育法案须送经总统颁布生效.②任免联邦教育行政官员.经参议会同意,总统有权任命联邦教育行政高级官员；联邦教育行政较低级的官员则由总统自行任命.③领导和监督联邦教育行政机构.美国联邦教育行政机构直接对总统负责,而非向国会负责.

2.美国地方州行政组织及其功能

美国联邦宪法的规定,教育的管辖权在州一级.因此,州议会有权制定本州的教育法案,确定本州教育的基本目标和基本政策.

各州对教育的权限不尽一致,但一般包括如下几项：①指导或认可学区的建立、改变或废除；②改变学区教育董事会的结构和权力；③更换在职的教育董事会成员或取消其任职；④建立公立中小学的校历及应授或禁授的课程；⑤决定提高学校收支的来源和方法；⑥规定教师的资格及任期；⑦规定各类公立学校的修业年限和学生入学的最低标准；⑧颁发新建高等学校的特许状,撤销不符合州法律条例的公立学校的办学特许证书等.

美国各州的教育行政机构由负有决策职能的州教育董事会和负有执行职能的州教育厅组成.

州教育董事会是负责本州初等和中等教育的行政管理机构.一般另设高等教育董事会负责高等学校的管理与协调.在多数州,教育董事会也兼管职业教育,一些州设有专门的职业教育董事会.董事产生的方式依各州而别.大体有四种：①直接由全州人民选举；②由州长任命；③由州政府官员兼任；④由地方教育董事会选举.其职权是根据州议会之立法,决定州的基本教育政策.其范围大致包括：①任用州教育厅之相关人员；②制定各级学校的建校标准；③根据州法,制订州内各种教育人员之资格与证书获得的程序；④评鉴州内所属学校；⑤制订资源分配(如联邦补助与州之教育经费)的公式与原则；⑥初步审核教育厅所提之预算,再转送州议会定夺.

州教育厅是州教育董事会的执行机构.厅长或由州长指定,或由选民选举,或由州教育委员会聘任,任期4年,但不能从属任何党派.各州教育厅的职权也不尽相同,一般主要包括下述各项：①执行州教育董事会的决定和教育法令,拟定本州的教育目标和实施方案；②向州教育董事会、州议会、州长和州其他部门提供教育方面的咨询和建议；③编制州的教育预算草案并执行州的的教育预算；④管理和分配联邦对州的的教育补助款,落实州政府对地方教育的各项补助金；⑤教育人员资格鉴定并为教学和行政管理人员颁发证书；⑥管理由州设立的中小学,视导和认可其他中小学；⑦兴办或地方兴办教育人员的在职培训；⑧从事或其他机构开展教育研究.

3.美国地方学区教育行政组织及其实践.

实行地方学区制是美国公共教育的一大特色.在美国,公共教育权虽属于各州,但各州议会都依法设置地方学区,负责和维护地方的公立学校.学区的设置也依州有别,有的依行政建制的县、市、镇为学区,有些则与普通行政区域无关,是专为教育设立的学区,称作独立学区.学区的类型亦不同,如有的是以小学为主的普通学区,有的是包括从幼儿园到高中的联合学区,有的只是包括初、高中的中学学区,还有由地方或地方与州合办的社区学院学区和职业技术教育学区等等.因此学区的大小差距较大,有的学区包括几十所学校,最小的却只有2所学校.

地方学区的教育行政机关也由两部分组成,即具有决策职能的学区董事会(Board of Educa-tion)和执行职能的学区教育局(Administration of Education).

学区董事会一般由3～9人组成,多数由当地居民选举产生,少数由州或地方政府委任,任期通常为4～6年,大多无薪俸.各州授予学区教育董事会的权力亦各不相同.一般来讲,学区教育董事会的职权包括：①执行州教育法律及州教育行政机关颁布的各种规章指令；②制定本学区的教育目标及相应的政策；③选聘学区的学监；④审核并批准教育预算、人员任用、薪级表以及教科书和课程的变更等；⑤裁决教育上的纠纷,如审核处罚学生及辞退教师等事宜；⑥宣传报导教育消息,以使学区居民了解本学区教育的状况.

学区设有教育局,作为学区教育董事会的执行机构.教育局的行政首脑由学区的学监担任.在多数学区,学监由教育董事会选任,也有一些学区由公民选举.

学监在学区中的地位极为重要,是学区教育事业的重要管理人.学监的职权和工作范围也依学区而别,但一般包括如下：①作为教育董事会的首席执行人和教育顾问,学监必须出席教育董事会的所有会议,并负责准备会议议程；②负责执行董事会制定的政策规章；③编制经费预算和负责执行经过批准的预算方案；④向董事会推荐教职员人选并负责指导和监督雇员的工作；⑤负责本学区的教育规划,领导本学区的教育开发,视导本学区的教育工作；⑥负责保护和充分利用学区的一切财物；⑦向董事会及时通报重要教育事宜,提交学区年度工作报告；等等.

一般而言,学区教育行政机关有以下之职权：①征税以支付教育经费.此项权力极为特殊,学区教委会可不经普通行政机关之核准,以征收地方财产税(property taxes)之方式募集教育经费.每年教委会均先拟定预算,再以其数额决定财产税之税率,享有经费独立的权力.除极少数学区,一般而言,征收之款项均不足支出.此时除靠上级补助外,就得发行学校公债(school bond)以补逆差,但必须要经过区内居民同意后方能为之.②设立及管理区内中小学教育,对于教育局长、校长、教师及其他相关人员的聘任行使同意权或制定标准.此外并根据州法之规定,规划学区内的课程.公立学校所使用之教科书,必须由其核准后才能使用.③代表学区与职员专业团体或工会谈判.教师专业团体往往在工作环境、待遇、升迁等问题上出现不满情绪.因此多数学区每年必须举行“集体协商”(collective bargaining),由代表学区之教委会与教师团体进行协商.若一时未达共识,则可要求公正之第三者仲裁与调停.在任何纠纷中,教育董事会均代表学区出面,而其行为若失当,也往往会遭区民指责或甚被法院责罚.

美国教育行政理念与教育产品属性

教育行政制度是国家组织和管理教育的形式、方法和制度的总称.这一制度受一国的经济、政治体制的制约,也与该国社会经济发展水平和文化传统密切相关.每一个现存的教育制度都表达了其所属社会的基本政治和社会价值取向.无疑,美国教育行政制度正是该国基本政治和社会价值取向的深刻体现.

(1)美国的教育行政体现了三权分立的政治理念.这个理念是美国政治制度的核心,也渗透在教育行政领域的每一个层面.他们相信,决策、执行和监督的分立是做好一切公共事务的前提,教育自然不能例外.如学区委员会的主要任务是做决策,并不能参与学区的日常教育教学事务的管理.教育委员会下设总监(superintendent of school),总监下面一般还有4位的助理(assistant superintendent),通常分别负责常务、人事、财务、评价工作.学区的教育教学一切具体事务都由他们负责和操作.学区的校长、副校长、教师和员工的聘用则由主管人事的总监助理负责.另外,教师工会代表会列席教育委员会的会议,监督教育委员会的工作,而学区教师的聘任又要经学区教育委员会通过.

(2)美国教育行政充当着民间自治保卫者的角色.发达的美国教育的功劳实在应归功于民间自治而非政府行政.事实上,美国建国后相当长的时间没有设立教育行政机关,20世纪70年代后,为解决教育由地方控制而引起的教育发展不平衡和质量参差不齐等问题,联邦政府于1979年10月才成立联邦教育部,以加强和扩大联邦政府管理教育的作用,但是其权力仍然相当有限.地方政府行政最重要的作用也在于鼓励、开发、保护民间教育自治资源,在民间自治中充当拾遗补缺的角色.

(3)美国教育行政恪守着纵向分权的原则.即便面对有限的教育行政权,美国教育行政也坚持实行纵向分权.在与州两级管理中,以州为主.除立法和拨款外,不干涉地方的教育行政事务.在地方教育行政机关与学校的关系中,强调学校办学的自主性.简单地说,美国教育行政主权在各州,多数州又将权力授予学区,故可以说实权在学区.此种分权制度,恰恰又是对历史形成的教育自治传统的尊重.

如果说,三权分立、民间自治、纵向分权等特点反映出教育行政制度与国家行政制度的共性特征,那么这个制度还反映出美国公众基于对教育属性的特殊认识而产生的个性特征.

按公共产品理论,全部社会产品可以分为三类：公共产品、私人产品、准公共产品.萨缪尔森给公共产品下的定义是：“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与分享”.[1]人们普遍接受公共产品的两个特征是消费的非竞争性(即当别人也消费这种货物时,他并不损失什么)和非排他性(不为此物品付款的个人无法被排斥在外)[2],人们对教育产品属性的认识,大致有四种代表性观点.一种传统观点认为,教育是公共产品.第二种观点认为,从整体来说教育是一种具有正外部效应的准公共产品.第三种观点认为,作为公共物品的教育经过转化可以进入市场,通过市场来运作,经过转化后的教育,以私人物品或准私人物品的面貌出现.第四种观点认为,各级各类教育具有不同的产品属性.这几种观点并不互相排斥,但某个国家或一个国家的不同阶段却总是将其中的一种观点视为制度设计的主流观点.

(1)教育本质上是一种“公共供应的私人产品”.美国联邦教育部成立的1979年,正是在美国新公共管理运动酝酿发动的时期,其后美国政府推行的一系列教育制度和政策无不印上了新公共管理的烙印.新公共管理理论的领军人物、公共选择理论的权威布坎南毫不犹豫地认为教育是准公共产品.公共经济学权威阿特金森和斯蒂格利茨则进一步指认教育就是“公共供应的私人产品”.[3]在这个理念下,美国公众相信,教育这种准公共产品是不必由政府独家提供的,通过市场机制它完全可以转化为私人供给.况且这种产品的收益本质上个人大于公共,公共领域只是享受它溢出的正外部性罢了.私人应该在这个领域有更大的作为,而不是全部推给政府.这样的认识有别于许多欧洲国家和从计划体制转轨的发展中国家,也使得美国教育呈现出私人办学、公私合作、公助私立、私助公立等多种形式的繁荣景象.

(2)义务教育是纯粹的公共产品.美国教育行政的主要着力点是十二年义务教育.按照萨缪尔森关于公共产品的定义,义务教育是国家法律规定实施的一定年限的基础教育,所需成本相对低于职业和高等教育,对基础教育的基础设施所进行的投资可视为沉淀成本,增加一个受教育者的可变成本相对较低.因而,义务教育(法定实施的一定年限的基础教育)就具有消费上的非竞争性；同时,排除某些适龄受教育者参与分享,所付出的成本(尤其是机会成本)太大,连义务教育也会变得名不符实,因而义务教育又具有消费上的非排他性.根据这样的认识,美国各级教育行政对于义务教育的资金、规制和监督的投入都是不遗余力.这也是美国私立学校在高等教育领域较多,而在义务教育领域较少,而且从事义务教育阶段的私立学校要受到政府行政更多的制约和干涉的原因.

(3)教育必须体现独立性和多样化.教育是传递知识和经验的一种手段,它把已有的知识和经验不断传授给下一代,使人类文化成果逐步地积累起来,并通过这种传授活动,把人类已有的文化科学由少数人掌握变为多数人掌握,从而使整个社会文化水平得到提高.美国各个教育阶段,都充满着对教育独立性和多样化的尊敬.例如,小学生要写独立的观察报告,中学生需要总结社区怎么写作的体会,低年级大学生则不选专业,高年级大学生则必须有独到见解的读书报告,等等；这些要求都充分贯彻了美国教育行政一贯主张的非强迫式教育,维护教育的独立和自由,维护着教育的多样和繁荣

(4)教育行政的核心是对其公共性的监督.教育领域的行政参与,不是要改变教育的本质属性,而是作为维护教育的“公共性”而出现的.如果它仅仅是一种私人产品,这种监督应当是以另外一种面貌出现的.但教育的准公共产品属性,它需要公共供给的属性,是现代教育发展过程中越来越突出的标志.因此,美国教育行政制度的有一个显著特征,就是编织了一张庞大的教育监督网络.美国的学校要接受社会监督,社区成立教育委员会,选举各界人士和学生家长代表为教育委员会委员.学校教育计划和改革方案,须交委员会讨论通过后,方可执行.《美国2000年教育目标法》把家长参与学校管理定为国家的重要教育目标,其核心内容就是家长可以选择学校并参与学校管理,经过家长评审不合格的学校,可以要求关闭.可见,美国教育行政干预较少,但促进社会监督力度很大,以此来保证教育产品的公共特性.

随着科学技术和社会生产力的发展及社会、经济、政治制度和体制的变革.教育行政制度的改革已经成为当今世界教育的重要主题.美国教育行政制度的设计对于发展中国家的启示无疑是有益.

每一国都无意照搬他国的制度,因为这是理论和实践都证明了的行不通的道路,但对于某种观点的分析、批判乃至吸收,则是每一个创制者都必须要做的功课.正因为人类的发展是带有规律性的,人们的认识也一定是按照某种规律在发展.那么透过制度的表象去挖掘其本质的认识,则对于任何一个国家、任何一个阶段的人来说,就都是有意义的了.

注释：

[1]萨缪尔森,诺德豪斯.经济学.人民邮电出版社,2004：29

[2]亚当库珀,杰西卡库珀.社会科学百科全书.上海译文出版社,1989：620

[3]袁连生.论教育的产品属性、学校的市场化运作及教育市场化.教育与经济,2003(1)

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