乡镇行政区划调整难题的实证

一、乡镇（村）合并的前提条件

不合理、不规范的农村财税制度,以及财权、事权、人权分离的财税制度制约了地方政府职能的发挥,难以形成新的有效地激励机制,调动地方和农民的积极性.税费不清的农村税费征收制度削弱了发展后劲,城乡分割以及旧有的农业行政管理制度无法适应市场经济条件下农业宏观调控的需要.

20世纪80年代末90年代初期,乡镇合并工作从安徽、贵州、四川等省起步.1998年国家机构改革后,乡镇（村）合并工作逐渐在全国展开.2001年民政部会同机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、农业部、国土资源部,下发了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》.《关于促进农民增加收入若干政策意见》中提出：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村”.“”期间国务院总理温家宝指出：“中国农村的政权是‘食之者众,生之者寡’”.目前乡镇（村）数量过多机构庞杂,干部严重超编.“大政府、小社会”的结构令基层财政危机愈演愈烈,农民不堪重负.国务院参事任玉岭在“”上呼吁“减轻农民负担的根本在于减官”.

从辩证唯物主义的角度考察,乡镇（村）合并实际上是属于生产关系的进一步协调.“三农”问题越来越突出,原广东省委书记的李长春说：“农村集体经济在当前市场经济条件下,有的已不行了等农村经济基础承受不了庞大的上层建筑.”这说明农村原有的一些政策已经不适应农村经济进一步发展的要求,也就是说要使生产关系适应生产力发展的要求,使上层建筑与经济基础相符合.

从财政方面来考察,全国乡镇财政负债保守估计在2200――2400亿元.这给农村经济建设和发展带来了严重的负面影响.我国基层财政能力不足,一方面与收入有关；另一方面是因为乡镇（村）组织机构庞大,财政供养人数众多,而且还有村庄层面上拿补贴的村干部.据统计,“全国有近5万个乡镇,乡镇吃财政饭的大约有1600多万人,这需要1600亿元左右,平均每68个农民就要养活一名干部.据不完全统计全国约80万个行政村,460万个自然村,有村级干部、公共物品维修员、军烈属、五保户约1500万人,这需600亿元左右.”相对于庞大的政府机构而言的乡村人口规模偏小,导致乡村财政运营成本偏高,农民的负担过重,机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右.精简乡镇（村）组织机构和人员,节省行政费用开支,缓解财政压力.

因此进行乡镇（村）合并,减少基层政府机构和官员数,既是社会发展的需要,也是减轻农民负担的出路.乡镇（村）合并、裁减冗员,也体现了政府解决农民负担问题的决心二、乡镇（村）合并的模式与成效

主管乡镇（村）合并工作的民政部区划司司长戴均良在接受《财经时报》专访时认为,由于各地情况差别很大,不能一刀切,要因地制宜.

(一)乡镇（村）合并模式

1.扶贫式的合并.扶贫式的合并是指政府有组织地把一些生活条件恶劣、脱贫无望的乡镇（村）同经济势力雄厚的乡镇（村）进行合并.如山东省淄博市博山区委区政府制定优惠政策,先后把22个“造血功能”先天不足的弱村与经济实力雄厚的22个富村、强村进行合并,转移人口4278人.既拔掉了弱村“贫困”的病根,又祛除了国家扶贫的“心病”利国利民.

2.规模效应式合并.适度的规模能够产生一种规模效应,更重要的是要把原来各个乡镇（村）公有的又很分散的资源集中起来,形成一定的规模,进而产生规模效应.如乌江镇的养龙村,是由（原沙坪、养龙、山垭）合并而成,2000年春天合并时,沙坪是“空壳村”,山垭的帐上只有三分钱,养龙村也只有5000元积累.并村后,这个村依托紧靠210国道的优势,抓住乌江电厂扩大规模的机遇,将3个村原有的23家大小砂石厂联合,组建了兴隆建材公司,年创产值100多万元.同时,该村大力发展运输业,全村拥有拖拉机150多辆,各种汽车近80台,每天村里有专线中巴开往遵义、贵阳.如今,养龙村组组通、通公路,平均两户多农民家有了一台,村民们看上了加密电视,村积累集体经济达10多万元,农民人均收入由合并前的人均不足1800元,增加到2500多元.

3.资源互补式合并.乡镇（村）的资源主要包括土地资源、劳动力资源、水资源等,但是这些资源在各个乡镇（村）的分布是不均衡的.如果进行合并,将优势结合起来,实现资源优势互补,就有可能起到很好的效益.合并后的林城镇就是这种模式.林城镇是由（原林城镇、笕桥乡）合并而成,合并前的林城镇由于建设工业园区、学校和养殖场,占用了大量土地,使该镇的土地资源大减,出现人多地少,村民互相争夺土地的现象,而笕桥乡受“民工潮”的影响,许多村民都外出打工,人少地多,大量土地被荒置.这种合并既解决这种矛盾,又充分利用了资源.

(二)乡镇（村）合并的成效

1.缓解财政和减轻农民负担.截至2004年底,全国已有25个省区市进行了乡镇撤并.与此同时,全国乡镇总数减少为38290个,与1987年相比下降了47%,与1999年底相比减少了16%.2003年,广东撤并230多个乡镇,成为全国撤并乡镇最多的省份.凤阳县通过村组合并,把原有的341个行政村整合成81个,共减少村干部700多名,全县每年因此可节约开支20万元以上.

2.优化各种资源的配置.根据各乡村的特点,扬长避短地进行乡村合并,有利于生产力优化组合,资源合理配置,充分发挥区域特色优势和经济优势,加快推进农业产业化和农村现代化.此前江苏省苏南地区镇镇搞开发区,不仅浪费土地,而且彼此之间恶性竞争.乡镇合并之后,将几个镇的开发区合在一处,统一供水供电、招商引资,真正实现了资源的优化配置.

3.提高管理效率,发展农村经济.乡镇（村）合并有利于建立“小政府,大社会”的运行体制和机制,提高干部队伍素质和办事效率,进而促进乡镇（村）经济的发展.河南省城郊乡在合并后,乡委干部队伍素质大大提高,他们对全乡实行人性化管理,充分利用资源.在全乡干部的带动与帮扶下,全乡发展优质梨1.6万亩,双膜西瓜达3000亩.到2002年,全乡投入三产的劳力就有2万人,发展养殖专业村8个,专业场44个,专业户2100个,极大地发展了该乡的经济.

从形式、数量上看乡镇（村）调整取得了一定成效,但在质量上还有所欠缺,即在调整中和调整后,还存在着一些难以解决的矛盾.

三、乡镇（村）合并后存在的难题

乡镇（村）在合并过程中的资源、债务数量以及其他方面都存在较大的差异,还潜伏着不稳定因素.是不可回避的问题.

(一)债务纠缠,发展后劲不足

刘庄镇各村合并前累计负债总计1075万元,平均每村近49万元,人均290元,最多一个村债务达157万元.这些债务形成的因素各种各样.原青春村贷款结息负债20万元,合并后经办人被精简,或者被分流.于是、讨债、逼债,村委会不得不拆东墙补西墙.原来富裕的乡镇村也被拖垮了.如江苏省的戴南镇是由原（戴南镇、顾庄乡）2000年合并而成.原顾庄乡修建圩闸欠款187万元,在乡镇合并前一直没有还清.合并后就由现在的戴南镇偿还,就拖垮了原戴南镇的经济.戴南镇政府人士表示：“虽然合并乡镇的初衷是好的,但实际的结果却是富镇背上了穷乡的债务包袱.”据统计,戴南镇农民年均收入4133元；2000年合并顾庄乡之后,戴南镇农民年均收入降到3808元.由于财力被抽空,集体发展后劲不足,一些原有的生产项目和公益事业被迫中断或打乱,农村经济发展停滞不前.

(二)账目移交紊乱

刘庄镇原有村干部297人,合并后共精简分流212人,占总数的70%.不少离职后的村干部心里很不平衡,常与村委会闹情绪.据不完全统计,全镇欠村干部工资就达23万元.有人利用账款强迫村干部为其报销不合理的费用,也有极个别人因为贪污挪用集体资金,交帐等于自我暴露,干脆远走他乡.东联村有个小组长,揣着账本外出打工一年多,至今连个人影也找不着.由于这些人账款不交,导致一些村民与集体账目不清,税费无法收取,其他工作也难以开展.

(三)日常管理难以统一

（1）退休工资标准难统一.合并前退休村干部的工资是根据村集体的经济状况确定的,原龙桥村退休干部工资一般在3900元左右,而新建村仅有2300元.合并后,工资标准引起了争议.（2）田亩负担难统一.由于历史的原因,建成村原7组人多田少,村民有时为巴掌块儿地方大打出手,组里便加大田地上交费款,以缓解争地压力.原1组人少田多,抛荒现象发生较多,组里便减少种田上交费款,以鼓励村民多种田地.两组合并后,因人地分离,无法相互调剂.（3）自来水价难统一.友谊村是由原大德、永大、友谊三个村合并而成.合并前永大村实行定时送水定额交费,每户4.5元/月.大德村村民没有集资建塔,水价较高,每吨1.8元,按时征收.而友谊村水价每吨1.5元,每月按三吨基数收取,超过另收.合并后村民为水费定价吵个不停.日常管理如此困难.

(四)决策与执行难

合并后村委会管理范围扩大了,工作人手却减少了.由于外出打工人员多,召开村民会议的难度更大.如大云寺村每年都要出工修河堤,村委会规定,村民们出席一次村民会议,就加一个修河堤的工分,尽管这样也无济于事.少数村民甚至以开会耽误农活为由要求村干部记杂工予以补偿.尽管如此村民到会率还是很低,这使得村委会选举以及许多事关村民利益的重大决策都是在村民人数严重不足的情况下通过的.而这样的村民会议又给那些落选者和对村委会不满的人提供了借口.决策与执行更加困难.

(五)合并后的经济发展速度缓慢

合并后的机构领导借不熟悉情况之由,工作有难度,因而进行分而治之.被戏称为“港人治港,澳人治澳”.由于这样的分工人为地阻断了沟通和融合,导致一些重大决策的出台以合并前形成的对方相互反对,难以形成决策难以落实.如东吴村与市里村合并成大云寺村后,东吴村的村民提出“要致富,先修路”.但这一建议遭到市里村村民的强烈反对.因为市里村的公路设施建设较齐全,近年不需修建.因此,在市里村村民的反对下,这项建议没有被予以实施.进而影响了整个大云寺村的经济的发展.一些群众急切盼望而又需要集中全村人力、物力的大事,常常夭折于规划之中.另外,大乡村压小乡村、富乡村欺穷乡村的现象也偶有发生,伤害了少数村民的自尊,影响村民的和睦相处.人均GDP下降,发展速度缓慢.

上述几类矛盾问题在短期内完全彻底解决并非易事,需要长时间整合,结果影响经济的发展,使经济速度快的变慢,经济速度慢的还上不来,得不偿失.

四、解决乡镇（村）合并存在问题的博弈对策

乡镇（村）合并鉴于出现上述不可避免的弊端,建议在未实施合并的地方,预先采取可行性论证后,再按下述建议实施.

(一)要按稳妥有序的原则

乡镇（村）合并是一个政策性的调整,关系到地方改革、发展和稳定的大局,要因地制宜,分类指导；条件基本成熟并准备开展这项工作的地方,应认真借鉴其他地方的成功经验；调整撤并的标准和进度不要强求统一,防止“一刀切”、“一阵风”,对于不符合条件的,一律不予以合并；切不可操之过急,做到人心不散、秩序不乱、工作不断.

(二)要制定科学合并方案

在深入调查研究,充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平、城镇建设、行政管理以及历史沿革和群众生产生活习惯、意愿等方面因素.立足长远,科学规划,着眼于乡村经济和小城镇发展.使乡村合并能适应当地经济社会发展的需要并在较长时期内保持相对稳定.

(三)优化干部队伍是解决难题的关键

乡镇（村）合并的主要目的就是要解决温家宝总理提出的“食之者众,生之者寡”的不良现状.但如果只减员不增效,反而会使一些乡村事务由于人手不够而无法顺利进行.中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员指出“乡镇机构改革的本质是要提高政府运转的效率,不能为合并而合并.换言之,政府机构人员是减少了,但效率却下来了,这种改革就是舍本逐末.”增效的关键在于干部,但是目前干部队伍中,普遍存在着素质不高、办事拖拉、贪污腐败等现象.乡镇（村）合并后,必然会进行新一届的任命与选举.以此为契机进一步规范乡村机构编制管理,通过竞争上岗以此来实现增效的目的.在合并过程中,合并的阻力不仅来源于群众,更多的来源于干部.因为合并被精简后的一些人没有好的出路.如果是交给同级其他机构消化,可谓：“神还是神,香火照样烧,只不过是换了一个庙.”如此合并恐怕就只有裁冗之名而无删繁之实,财政负担和农民负担一样减不下来.因此,解决原有干部的分流问题是顺利合并,减轻农民负担的关键所在.鼓励提前退休或退居二线,对其进行培训、锻炼,使其尽快完成转业；鼓励被分流干部创办企业,经营实体,并予以优惠政策和措施.

(四)妥善处理乡镇（村）集体资产

对需要合并的乡镇（村）的财务审计和封账必须在乡镇（村）调整合并方案实施前进行.对合并乡镇（村）的集体财产要实行统一审计、统一并帐、统一管理.被合并乡镇（村）的债权债务关系应明确转移到新设立的乡镇（村）,并向群众和有关方面作出承诺.要明确农村土地承包合同不变等政策,切实保护农民的合法权益.要采取切实措施,防止私分、贪污、侵占国家财产行为和挥霍公款、铺张浪费、突击花钱的现象发生,对在调整合并乡镇（村）过程中违反财经纪律、擅自处理集体资产的行为要严肃查处.