村镇银行金融风险其监管

摘 要 ：村镇银行作为一种新兴的银行业金融机构,是我国金融体系中的重要组成部分.文章在对村镇银行的发展现状介绍后,对村镇银行存在的金融风险、形成原因及在监管方面的不足进行了系统分析,最后提出村镇银行风险预防措施及完善村镇银行监管的建议.

关 键 词 ：村镇银行；金融风险；监管

中图分类号：D922.28　文献标识码：A　文章编号：1672－2728(2011)05－0077－06

我国城乡二元化问题突出,金融资源配置严重扭曲.随着农村经济产业结构不断升级,农村城镇化建设步伐不断加快,农村资金需求迅速增长.但由于农业是弱质产业,自身高投入、低产出的特征决定了其具有高风险性,再加上利润的驱使,农村金融市场的正规金融供给主体都主动边缘化,导致农村资金大量外流,农村金融支农供给不足.近些年农村信用合作社在农村金融市场上处于垄断地位,但由于其产权不清、管理混乱,金融产品种类少,经营状况不佳,缺乏效率.越来越不能适应农村市场需求.

为缓解农民贷款难的问题并构建符合我国社会主义新农村建设要求的农村金融体系,2006年12月银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业进入机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,调整和放宽了农村地区银行业进入机构准入门槛.从2007年1月《村镇银行管理暂行规定》到2007年5月《关于加强村镇银行监管的意见》,在此期间,银监会发布了一系列的法规对村镇银行进行规范完善,村镇法律体系的构建越米越完善.村镇银行的数量也在不断增加,由2006年四川、吉林等六省区进行试点开始到2007年10月又将新型农村金融机构试点扩大到全国31个省份.根据银监会制定的《新型农村金融机构2009－2011年发展规划》,到2011年,全国村镇银行的数量将达到1027家；2009年的期间,中国银监会主席刘明康表示：“银监会对村镇银行的发展目标是2000家,凡是有条件的县都可以有一家”,可见村镇银行的数量还会继续增长.在村镇银行取得一定成效的同时,由于其成立时间短并具有特殊性,在风险预防及法律监管方面比较薄弱,阻碍了其作用的发挥.

一、目前我国村镇银行所面临的金融风险

(一)信用风险

《村镇银行管理暂行规定》第2条规定：“村镇银行是在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融怎么写作的银行业金融机构.”该规定确立了村镇银行设立的宗旨在于“立足农村、怎么写作三农”,它所面对的是农户和农村中小企业,信用情况复杂,缺乏以往的信用记录及相应的抵押财产.一些贷款户信用及法律意识淡薄,欠账不还,利用各种方式逃账、赖账,极易形成信用风险.

(二)流动性风险

首先,由于农业具有明显的季节性,很容易造成储户和贷款人同时到银行提取资金的局面,会导致银行资金来源的减少和贷款需求的增加.其次,因为村镇银行成立的时间短,基层网点较少,规模小,业务少,农民对其缺乏了解.村镇银行的增储难度大,资金来源受到限制.最后,《关于加强村镇银行监管的意见》规定：“属地监管机构要加强对村镇银行的业务监管,督促村镇银行在核准的业务范围和经营区域内依法合规进行经营.设在县(市)的村镇银行不得跨县(市)发放贷款和吸收存款.”该条明确规定了村镇银行受到严格的地域限制,不能跨地区开展存贷业务,促使村镇银行流动性风险更为突出.

(三)操作风险

《村镇银行管理暂行规定》第2条规定：“村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资.”决定了村镇银行人员进入渠道较为复杂,靠人情关系进入村镇银行的较多；村镇银行为了便于开展业务,一般在当地招聘,尤其是在村镇银行刚成立时,对其工作人员的要求不高,而真正的金融专业人才较少,因此人员素质不高,合规操作意识差,业务操作流程相互制衡的规章形同虚设,极易导致操作风险发生,对村镇银行日后业务发展埋下风险隐患.

(四)自身经营风险

同其他商业银行一样,村镇银行会面临自身经营上的风险,尤其是村镇银行怎么写作对象具有特殊性,农业、农村经济受到自然条件和市场条件的严重制约,加大了村镇银行自身经营风险：同时村镇银行规模小,资金和业务品种少,在短期内很难达到盈亏平衡,更不用说盈利.如果由于监管不力、内部控制机制不健全,有一些呆账、坏账,会使村镇银行面临经营风险.另外,村镇银行名义上开办了存款、贷款、结算三大业务,但大多数村镇银行事实上并未加入银行的支付结算系统,基本上不能银联业务,结算业务一般由其他银行写作技巧,中间业务无法开展,这增加了村镇银行自身经营的风险.

(五)风险集中的风险

我国农村经济发展中存在着严重的产业集中,农户大都经营相同的产业,尤其是现在各县市实行规模化、产业化经营,一个地区在副业经营上存在很强的趋同性：而且我国农村绝大部分地区缺乏中小型企业,农业仍是主要的产业,同时村镇银行不允许跨区域经营,因此不易进行风险分散和对冲管理,风险集中十分明显.

(六)联保贷款的风险

多户联保贷款模式能够有效改善贷款机构与农户之间由于信息不对称造成的信用风险,但由于一些不合理因素的影响,联保贷款的风险开始暴露.其在降低风险上的作用逐渐弱化.联保小组中农户的经营项目雷同,一旦该项目收益不好,不但不会降低风险,反而会加大风险；并且在联保小组运行中,贷款机构有时不能及时掌握联保小组动态,不利于发现并处理风险.

二、目前我国村镇银行所面临的金融风险的原因

(一)农村金融环境不健全,农业生产风险大

不同于城市金融市场,农村虽然存在巨大的资金需求,但农村金融生态环境存在严重的缺陷：农村金融法制化相当滞后,现行法律法规对农村金融债权保护不力：农村金融受行政干预比较严重；农村金融怎么写作体系不完善等.同时由于农业是弱质产业,自然风险和市场风险很大.我国农村经济以种植业为主,农副产品的生产周期长,加之农民的文化程度比较低,极易受到自然灾害的影响.农民对农业市场运行机制缺乏了解,跟风现象比较严重,一旦农产品大幅波动,则严重影响农民的收入,直接影响到贷款的归还.

(二)农村信用情况复杂,社会信用体系不健全

一方面,农村金融市场上存在着严重的信息不对称,农村企业财务会计制度不健全,信息披露不真实.银行和企业、个人信息不对称的现象无法避免,使得贷前调查难、贷时审查难、贷后跟踪难,这样不但增加了存在银行的运营风险且易产生贷款资金无法收回的危险,为银行埋下了不良贷款风险隐患.另一方面,我国目前还没有建立起覆盖广大农村地区的征信体系.虽然中国人民银行建立了“银行信贷登记咨询系统”,但覆盖范围只局限于银行、企业的金融信用信息.没有形成统一全 面的覆盖众多农村企业和农户的征信体系,以致于村镇银行很难了解和掌握中小型企业及农户的资讯状况,为村镇银行有效地防范和化解风险带来了困难.

(三)农村行业集中,农民缺乏有效的担保和抵押物

目前我国农村经济发展中存在着严重的行业集中问题,村镇经济往往集中发展一、两个优势产业,而村镇银行的业务也高度集中于这些客户：我国农民多数还是以种植业为主,平均收入较低,没有城镇职工的稳定收入流；同时农村融资缺乏可担保的财产,抵押客体不足.我国法律、法规规定农村土地所有权和农村土地使用权不能进行抵押,农户承包的土地和宅基地不能拥有贷款抵押.农村不动产的流通性也受到一定限制：另外在农户联保业务中,即使联保小组成员自己按时还款,也可能由于某个组员的违约而承担违约责任.联保贷款的缺陷也随之暴露出来.

(四)高素质的从业人员缺乏,农村金融相似度检测怎么写作体系不完善

由于村镇银行的规模小、业务少,为了便于开展业务,工作人员的招聘多在本地区进行,所以从业人员的素质比较低.又因为农村基础设施比较落后,同时缺乏高薪的激励,难以吸引和留住高素质人才,决策风险、运行风险、道德风险比较突出.此外,目前在广大农村地区还没有独立的信用评审机构,一些城镇的审计、会计、担保抵押、资产评估、法律咨询等社会相似度检测机构运作也不太规范,特别是受有关政府部门行政干预较为严重,导致相当一部分农村社会相似度检测机构无法及时、全面、准确地提供有关信息.

(五)配套政策不成熟,政府支持力度不够

村镇银行普遍没有加入人民银行的支付结算系统、征信系统和身份识别系统,给村镇银行开户结算及中间业务的开展带来众多不便.虽然国家出台了一些对农村新型金融组织的财政支持、税收优惠、业务管理放宽等规定,但扶持力度不足,不利于村镇银行持续、健康开展各种支农业务,激励作用不够.例如在财税优惠方面,作为怎么写作三农的新型银行,村镇银行在营业税、所得税征收方面比照的是其他商业银行标准,所得税是25％,营业税、城建税、教育税及附加税率是5％,而在实践中,农村信用社所得税全部免除,营业税只缴纳3％：同时,银联人会费也缺少相关政策的扶持,财政对农行、农村信用社发放农业贷款进行贴息,但对村镇银行发放贷款没有明确规定贴息；此外,农业政策性保险开办不足,农业风险经济补偿机制尚不健全,特别是由于农业容易受自然灾害的影响,保险及补偿机制不健全,增加了村镇银行发放农业贷款的风险系数,弱化了村镇银行对“三农”信贷支持力度.

三、在村镇银行的监管中存在的问题

(一)监管的难度比较大

1.村镇银行的规模大小不一.村镇银行的规模有大有小,《村镇银行管理暂行规定》第8条第3款规定：“在县(市)设立的村镇银行,其注册资本不得低于300万元人民币；在乡(镇)设立的村镇银行,其注册资本不得低于100万元人民币.”如全国首家村镇银行――四川仪陇惠民村镇银行的注册资本只有200万元,而2010年17日,东莞农村商业银行作为主发起人设立的惠州仲恺东盈村镇银行正式挂牌成立,注册资本3亿元.不同规模的村镇银行的经营管理模式也必然不会完全相同,因此监管机构不能进行统一监管,加大了监管的难度.

2.村镇银行的业务范围复杂多样.虽然村镇银行的业务被限定在所属县市或乡村的地域范围内,不得发放异地贷款,但村镇银行作为专门怎么写作于农村地区的新型金融机构,其业务范围也是复杂多样的,主要包括：吸收公众存款；发放短期、中期和长期贷款；国内结算；票据承兑与贴现；从事同业拆借；从事业务；写作技巧发行、写作技巧兑付、承销政府债券；写作技巧收付款及写作技巧保险业务；经银行业监督管理机构批准的其他业务.并且村镇银行的业务具有涉及金额小、频率高的特点,进一步加大了监管难度.

(二)监管的机制不健全

1.监管主体不明确,监管手段单一.尽管《村镇银行管理暂行规定》第47条规定：“村镇银行开展业务,依法接受银行业监督管理机构监督管理.”但该规定过于原则化,只是临时性的制度安排,并没有统一与明确的监管主体对小额信贷机构进行有效监管.同时央行和当地政府的职能划分不清,政府的过度干预,经营效率低下,是村镇银行运作及长远发展难以避免的障碍,监管部门难以发挥有效监管作用.在监管手段上,过分依赖现场监管,非现场监管与现场监管不能有效结合,即使开展了非现场监管,由于电子化网络化在村镇银行尚未广泛应用.非现场监管也只能停留在简单的收集资料和掌握情况上,无法全面及时实施.

2.监管流程不明确,监管经验缺乏.银监会在《关于加强村镇银行监管的意见》虽然明确提出“银监分局负责对辖内村镇银行实施属地监管,具体监管工作可授权监管办事处实施”,但在实际中监管程序并不完善,如怎样配置主监管员、由谁负责对村镇银行高管人员进行初审、由谁具体组织现场检查等问题均不明确,有的地方甚至已经将监管办事处撤销.村镇银行作为一类新型农村金融机构,资本规模小,在经营范围、产权结构等方面不同于其他金融机构.所以,在公司治理及风险监管等方面有别于其他金融机构,缺乏监管经验.

3.监管的退出机制不明确,缺乏责任追究机制.有准入就得有退出,否则当面临市场退出时,投资者及客户的利益很难得到保障.我国目前有关商业银行退出机制规定在《中华人民共和国商业银行法》第72条中,但规定过于原则化,且落后于市场退出实践需要.关于村镇银行的市场退出问题,银监会仅在阐述“资本充足状况和资产质量状况”监管措施的条文中简单提了一下,根本无法满足村镇银行实际需求.在对村镇银行信贷违法者责任追究方面,虽然2009年5月中国银行业监督管理委员会印发了《农村中小金融机构案件责任追究指导意见》,但该法并不是针对村镇银行的具体规定.由于村镇银行的特殊性,即便是依照该法实施,在具体的实施过程中也会存在缺陷.

(三)基层监管的基础薄弱

基层监管机构是金融监管任务的具体执行者,但目前基层监管的基础薄弱,主要表现为监管力量不足、监管人员素质不高.由于村镇银行一般设在县及县以下的地区,数量庞大,区域分散.而一般就农村现状来说,一个县平均大概十多个乡镇,上百个自然村,但县监管办事处有的只有3～5人,监管非常吃力.在人员素质上,基层监管人员学历一般都不高,大多没有经过系统培训,缺乏分析、判断及预防金融风险的理论功底和实践经验：同时基层监管人员在信息技术、计算机网络技术等的运用仅限于基本操作,缺乏高素质人才.

四、村镇银行金融风险的防范及监管措施

(一)防范我国村镇银行金融风险措施

1.完善农村信用体系,净化农村信用环境.首先,建议人民银行尽快出台将村镇银行纳入征信 系统的有关规定,同时对村镇银行的工作人员进行多形式的系统培训,增强工作人员对征信系统的理性认识,为村镇银行尽快进入征信系统奠定基础和条件.其次,要创建良好的乡镇、村信用环境.广泛开展“信用乡(镇)”、“信用村”、“信用户”评定活动,建立信用等级评定机制.先建立包括农户、企业、个人在内的信用档案,再据此评定农户、企业的信用等级,在这方面可借鉴四川仪陇惠民村镇银行的《贷款信用评级和最高贷款额度核定表》中设定的评定标准.将贷款者的上年收入、上两年节余、家庭财产、品德、社会反映五项综合考量,各占20％,以此作为信用等级评定的标准.最后,着力强化正面宣传和舆论引导,在全社会逐步建立一种诚信文化和信用观念.增强农民的诚信意识和信用观念,为建设农村信用体系营造良好的社会氛围.

2.加强村镇银行自身风险管理,不断创新怎么写作方式.与其他金融机构相比,村镇银行资本额度低,抗风险能力较弱,怎么写作对象存在较大的风险.村镇银行应从建立之初就开始加强自身风险管理,建立健全内部控制机制,审慎经营,才能确保村镇银行稳健发展.由于村镇银行怎么写作对象的特殊性,村镇银行的产品怎么写作也应该量体裁衣.村镇银行的工作人员应深入到农村、农民中去,及时了解小企业和农户的需求,分析他们的经营特点、贷款期限、贷款投向、贷款方式等,提供个性化的金融产品.与此同时,村镇银行应充分利用各种媒体和平台向公众宣传村镇银行设立的意义、宗旨,介绍村镇银行相关业务,使农户、企业能充分地了解村镇银行,消除对村镇银行的疑虑,增强信任.此外,可让农民参与村镇银行管理,有条件的地方可以让农民以入股的方式参加村镇银行的经营管理,使村镇银行真正成为“农民自己的银行”.

3.建立一套完善的联保风险防范机制,设计不同类型担保制度.随着联保贷款风险的逐渐暴露,建立和完善一套联保贷款风险防范预警机制显得尤为重要.首先,加强农户联保的法律建设.2000年我国银监会颁布了《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》对农户联保进行规范.银监会可根据村镇银行在多户联保上的具体情况,着手制定类似于《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》一样的相应的规章、制度,规范联保制度的具体操作.其次,加强联保农户的信息共享.在这方面可以借鉴格莱明银行的“中心会议制度”,通过乡村中心的定期会议来披露成员信息,开展成员间的经验交流.这些活动可以在一定程度上提高成员的生产经营能力,增强联保成员的凝聚力.另外.村镇银行在担保制度的设计上,可根据自身业务需求,设计不同类型担保制度.在农户联保制度上.根据不同的借贷类型可设计不同联保方式.对于生产性资金的借贷,可限制同一行业经营者在联保小组中所占比例,避免行业集中.对于消费类贷款,可适用含蓄担保.对于不能组成联保组织的借款人,可借鉴格莱明银行的“强制存款制度”,根据具体的信用情况,采取强制储蓄方式担保债的实现.除此之外,还可以增加林权抵押等.

4.完善农村金融相似度检测怎么写作机构,建立存款保险制度.在严格农村社会相似度检测机构市场准入的基础上,支持和鼓励多种形式的相似度检测怎么写作机构的建立和发展,如信用评级机构、资产评估机构、会计事务所、抵押担保机构、咨询怎么写作机构等,同时要加强行业自律和市场监管的力度,着力培养一批高素质专业技术人才.随着金融市场化、国际化进程的加快,金融创新产品逐渐增多,中小型商业银行纷纷成立.在村镇银行内控制度不健全的情况下,银行自身风险在逐渐增加.国际经验表明,建立存款保险制度是防范金融风险的有效措施,同时有利于加强银行的监管力度.但我国目前尚未建立存款保险制度,因此应加快我国存款保险制度的建立,特别是针对中小金融机构所建立存款保险制度.

5.加大政府的财税支持,推进我国农业保险制度的发展.为鼓励村镇银行的发展,应给予村镇银行一定的税收优惠,至少应使村镇银行享有与农村信用合作社相同的特定税收优惠,对城建税、教育费附加等进行减免.同时为鼓励金融机构向下一级行政区域设立村镇银行,对不同级别行政区域的村镇银行应实行不同税率.对村镇银行资金短缺的现状,各地人民政府可考虑将其财政收入的一部分或全部存入村镇银行中,这在很大程度上可以解决村镇银行资金短缺问题.财政部可对村镇银行的财务管理和税收出台专门的办法.在此基础上,还应该积极推动我国农业保险制度的发展,其对于防范农户经营风险、增强农户还贷能力具有重要作用.建议尽快制定《农业保险法》等法律法规,构建多层次的农业保险组织体系.在此同时,组建国家农业风险管理机构,负责贯彻国家农业保险政策,并对农业保险公司给予必要的财税政策优惠.

(二)完善我国村镇银行监管措施

1.明确村镇银行的监管主体,完善村镇银行的监管手段.目前对于村镇银行监管主体的规定只是一些原则化、制度性的规定,并且存在着权属不清、监管模式模糊的情况.因此,在未来制定的法律中,不仅要明确银监会作为村镇银行监管主体的地位,还应对其监管模式及其监管职责进行详细规定.同时,应增强基层监管主体的力量,对基层监管人员进行系统培训,提高其素质及业务水平.此外,应针对小额信贷机构资金来源、组织类型、业务范围及风险大小的不同而实施不同的监管制度.区分不同类型、不同阶段,采取有差别的监管手段.现场监管与非现场监管相结合,强化非现场监管对现场监管的指导作用.

2.明确监管流程,加强内部控制监管.应尽快制定有关村镇银行监管方面的法律、法规,明确其监管流程.应确定主监管人员的担任条件,检查人员的分组及具体负责事项.同时监管部门要指导村镇银行加快建立与其业务性质、规模及复杂程度相适应的组织机构,建立规范主要业务的内部控制制度,并通过设立激励机制加强对内部控制制度执行和法律治理结构规范的监督.此外,还应对村镇银行经营方向进行监管.对村镇银行业绩的考核,应体现在支农指标上,严格控制贷款对象与用途.

(三)完善村镇银行的法律监管体系,建立村镇银行的市场退出机制

村镇银行既与传统的商业银行不同,又区别于一般意义上的政策性银行,是执行农村小额信贷功能的特殊商业银行.所以,不应直接将其纳入商业银行的法律监管体系,而应建立自己独立的监管体系.可如巴基斯坦、菲律宾、乌干达等国家一样,建立小额信贷银行法.有市场准入机制,就必然要有市场退出机制的建立.在村镇银行发展过程中,个别银行由于经营不善而必须退出市场的情况是不可避免的.因此,应明确规定村镇银行退出流程,并对村镇银行撤销条件,破产清算的方式、步骤及具体操作办法给予详细的规定,最大限度保护存款者的利益,维护社会稳定.