农转非社保重庆模式权衡

重庆将失地农民社保交由商业保险公司经办,引发关于政府社保责任和农民权益得失的争论,重庆失地农民社保政策面临重大调整

秋雨淅沥,刚满40岁的重庆市原渝北区人和镇农民杨亚山坐在家门口,神情茫然.

她的家是座两层的小楼,坐落在人和镇政府对面的山岭高处,二层住人,一层开了个乡村茶楼.时近正午,茶楼里除了一张张布满灰尘的桌椅,空空荡荡.

一年前,政府要在此地建植物园,她所在的人和镇大坡村六组的土地被政府全部征用,她一家与乡亲们同时转为城镇户口.杨家共有三口人,丈夫早已农转非,她和未成年的孩子获得征地补偿近10万元.

对于将来的生活,杨亚山很迷茫.她本来希望能参加“重庆市征地农转非养老保险”,每月领210元生活费,但因征地时她年龄差五个月不足40周岁,未能实现.

根据重庆市的规定,凡征地农转非人员,在征地时男性超过50周岁、女性超过40周岁的,可从征地补偿费中取出2.35万元交给当地人寿保险公司,然后每个月按照210元的标准领取生活费,直至终老.这个保险计划就是“重庆市征地农转非养老保险”.

对杨亚山来说,每月210元不算多,“每天才有7元钱,现在粮食、猪肉涨价,连一天的生活费都不够”；但是较之把2.35万元存入银行,“还是划算”.因为目前银行五年期定期存款的利息不过5.49%,而上述保险计划每年可以保证10%的收益,利差由政府来补贴――所谓每月210元的“生活费”,其实就是这些本金10%的年利息.

据重庆保监局人身保险监管处处长刘咏介绍,重庆市自1992年实行“征地农转非养老保险”,至今已有14.3万“失地农民”参加了该项计划.参与该保险计划的保险公司有四家,分别是中国人寿、新华人寿、泰康人寿等重庆分公司和中新大东方人寿.截至2007年6月底,该业务覆盖了重庆市18个区县,累计承包本金 27亿元.

作为农民,杨亚山对自己未能挤入这个“征地农转非养老保险”略有遗憾.但她不知道,由于政府近年来对失地农民社会保障问题多次出台政策,重庆市政府正在研究建立失地农民整体性养老保障政策.上述曾被誉为“失地农民养老保险”的“重庆模式”也面临重大调整,甚至牵动了农民、政府、保险公司甚至保监会各方的神经.

社保部门质疑

上世纪90年代后,中国城市化进程加快,失去土地的农民与日俱增.据劳动保障部门统计,目前中国有失地农民4000多万,每年还以300多万的速度递增.重庆市作为最年轻的直辖市也不例外.

1998年至2004年,重庆市仅农转非的失地农民就有43.78万,1982年后所有失地农民总量可能超过100万人.这些人大多缺乏生存能力,征地后“就业无岗、生活无着、社保无份”,成为社会稳定的威胁.

为解决失地农民基本生活,重庆市早在1992年就出台文件,要求区县政府作为投保人,把“征地农转非退养人员”（男50岁以上、女40岁以上）的安置补助费作为保险费,向当时的中国人保公司投保；或者交由民政部门、建设银行、镇政府等机构进行养老安置,执行个人养老保险条款,预定利率为8.8%.这是重庆“征地农转非养老保险”之始.

该做法后来屡经调整,从前期的强制参加变为自愿参加,逐渐形成了目前“失地农民养老保险”的“重庆模式”：征地农转非者,只要征地时男超过50周岁、女超过40周岁,都可自愿选择参保；由农民与当地人寿保险公司签订五年期参保协议,国土部门把农民所获征地补偿安置款中的2.35万元一次给保险公司,保险公司按投保本金每年10%的利率每月给农民支付保险费.

按照现行政策,上述10%的利息中,商业保险公司只承担同期五年期银行存本取息利率,不足部分的利差由当地政府补贴；如果农民生活困难、患重病、遭受重大灾害或死亡,经批准可以取回本金.

由于该模式限定了参保人员的年龄,而在征地后陆续达到该年龄条件的,并不能参加,据重庆市社保部门统计,该模式目前只覆盖了全市现有征地农转非人口的21%.

2004年以来,失地农民保障日益受到决策者重视.2006年4月,国务院转发劳动和社会保障部文件,要求各地政府必须尽快建立失地农民社会保障制度；凡是在城市规划区内的,要纳入城镇职工养老保险体系；规划区外的,可参加社会保障部门主办的农民社会养老保险（参见《财经》2006年第9期“4000万失地农民社保悬念”）.

根据上述文件要求,失地农民社会保障必须由社保部门负责.重庆“商业保险参与农民养老保险”做法受到挑战.

2007年1月底,新华社内参正面报道了重庆的做法.此后,有关重庆模式的争议浮出水面.

劳动保障部农村社会保险司司长赵殿国对《财经》记者表示：“重庆的做法并没有覆盖全体失地农民,既非真正的保险产品,也不是真正的社会保障,不过是政府贴息、保险公司经办而已.”

在赵殿国看来,重庆各保险公司参与失地农民保险的做法,并未经过严格的市场招标程序.农民交付本金后,商业保险公司可用于投资；政府不但要补贴利差,还要一次性向保险公司支付5%的管理费.“重庆各级政府为此支付巨额财政成本,商业保险公司获利甚多；政企合作还容易滋生腐败”.

重庆市劳动保障局农保处处长向东则认为,农民所得甚少.他对《财经》记者说：“目前重庆市参加上述商业养老保险的有14万多,由于参保时间不同,每月只能领取数10元到210元不等的生活费,即使按照最高标准,也仅仅与城镇低保持平.”

向东认为,被征地农民享有社会保障,是农民作为公民的基本权利.而重庆历史上保险公司参与农民的养老保险项目,只是在政策不明确的前提下,对部分失地农民所进行的一种试验.目前,应该按照的政策,重新设计失地农民的社会保障问题.

保监会“力挺”

面对社会保障部门的质疑,保险业监管部门显然并不认同.保监会认为,“重庆模式”是一种制度创新,是保险业参与失地农民社会保障的成功尝试,可以借保险公司的管理、精算、网点优势,节省政府的行政成本,开创“政府购写公共怎么写作”的新模式.

中国保监会重庆监管局副局长秦士由认为：“商业保险公司参与征地农转非人口养老保险,不仅可以减轻政府新设经办机构和人员的压力,节省财政成本,而且由于保险公司独立于政府,可以有效抵御外部干扰,降低社保资金挪用、挤占等风险.”

在秦士由看来,“重庆模式”更重要的意义在于,商业保险公司参与失地农民养老保险管理后,政府社保部门可实现“管办分开”,从此“集中精力于筹集社保资金、政策调研和业务监控,把自己从事务性工作中脱身出来,实现从‘办农保’到‘管农保’的职能转变.”

重庆保监局人身保险监管处处长刘咏告诉《财经》记者,重庆市政府当初之所以选择商业保险公司参与征地农转非养老保险,就是因为目前我国社会保障制度并不健全,且政府财力有限,不可能一次性把失地农民的养老问题解决到位,因而通过商业保险的运作,以利息补贴的办法,分步到位,确保参保农民的基本生活.

“当时政府搞建设要征地,但一时又拿不出那么多钱.政府既然不能依靠社会保险解决被征地农民的安置问题,只好先借助商业保险的力量,给那些年龄偏大、就业困难的农民养老保险,保障其基本生活.这是基于现实可能的选择.”刘咏认为.

按照目前重庆的做法,征地农转非养老保险本金,一般由负责征地的国土资源部门从农民的土地补偿费和安置补助费中直接提取,然后交由商业保险公司.同时,区县政府按照参保本金给予保险公司一次性5%的管理费.每季度区县财政按照当时的银行利息与10%的利息之间的差额,给保险公司补贴相应的利息.

重庆相关区县政府每年要承担多少的利息补贴?据重庆市农办等部门2005年3月的一份调查报告：当时重庆“全市有15个区县开展了储蓄式养老保险,参保人数为107319人,占被征地人数的14.7%,投保总金额达到11.21亿元,财政月贴息金额791万元”.

也就是说,2005年初,财政每月的贴息接近800万元,一年的利息补贴则接近1亿元.如果按5%的管理费计算,对于这11.21亿元的本金,政府还要一次性支付给商业保险公司共计5605万元的管理费.

经办的保险公司是赔还是赚?重庆保监局人身保险监管处处长刘咏认为,保险公司最多也是微利经营,不可能赚很多.在刘咏看来,保险公司只不过是提供一种社会怎么写作,而怎么写作是要成本的,政府提供的管理费补贴可以视为政府购写公共怎么写作的.

她同时认为,“这比政府重新‘建庙召和尚’要省钱”. 据刘咏介绍,随着四家保险公司参与竞争,一些区县保险公司收取的管理费已降至1%-2%.

不过,据一些保险业业内人士估计,保险公司把这笔巨额资金存入银行,自然不可能赚很多钱；但如果把这笔钱用于投资,尤其在最近一年市场如火如荼时,收益就相当可观.

又据记者了解,中国人寿重庆分公司这十多亿元的保险本金,可能已由中国人寿总部掌握.

针对社保部门关于保险经办机构没有招投标的意见,重庆保监局官员回应说,过去长期是中国人寿独家,确实是个问题；但2002年7月后,重庆市政府已同意新华人寿参与该业务.2005年后,重庆市政府已发文明确,对经办机构可实行招投标.

记者了解到,中国保监会领导层对重庆模式相当推崇,并曾组织力量做过多次调研.2006年初,中国保监会主席吴定富曾把重庆的做法视为保险业参与农村社会保障建设的成功模式,向国务院主要领导作过专题汇报.

保监会的调研报告认为,重庆被征地农民养老保险,本质上是商业保险公司为被征地农民提供的基本养老保障怎么写作.“有人认为这种做法是让商业保险抢了社会保险的饭碗,不应成为一个发展方向,因而不值得提倡.事实上并非如此.”

保监会认为,社会保险和商业保险均是整个社会保障体系的一部分,应该是一种合作互补的关系,并非相互排斥.尤其是在当前城镇居民社会养老保险覆盖率不足一半的情势下,商业保险参与被征地农民养老保险,可弥补现行社保制度的缺失,节省财政成本.

“重庆模式”何去何从

在当前社会保障基金管理体制下,社会保障部门与保险业监管部门的争论,显然具有部门利益的色彩.

但是如果超越部门利益的表象,“重庆模式”争议问题恰恰在于：在政府财力有限的前提下,失地农民社会保障模式应如何选择?

按照“重庆模式”,农民其实只能保障基本生存.记者在渝北区人和镇采访时,48岁的参保农民邢庭芳认为,每月210元生活费前两年甚至比城镇低保还低.而据重庆市保监局材料,由于参保时间的不同,农民交纳的保费差别很大,当然每月能够领取的生活费也相差很大.

具体而言,自1992年到1994年参保的农民,由于本金只有数千元,每月只能领30多元；1994年到1999年参保的农民,交纳本金约为1.2万元到1.5万元,每月可领取100多元；1999年至2005年,农民所交本金为2.2万元,每月可领取175元左右；2005年至今本金调整为2.35万元,目前标准是每月210元.

另外,迄今为止,该制度也只是覆盖了重庆市征地农转非的五分之一左右.应该说,失地农民社会保障制度应该更为广泛.据记者了解,自去年至今,重庆市政府多次召集财政、国土、社会保障等部门,研究如何调整“重庆模式”,建立更全面的失地农民社会保障政策.据知情者透露,劳动保障部和保监会都曾提出了自己的看法.

采访中,大多数人认为,目前停止“重庆模式”并不现实；而与此同时,政府必须承担失地农民的社会保障责任,加大财政投入力度,确保失地农民基本生活.

记者采访的一位公共政策专家认为,从历史看,重庆模式确实发挥了应有的作用,但是也存在诸多制度性缺陷.比如,农民获得的征地补偿费和安置补助费,是失去土地的财产性补偿,农民自身应该具有自由支配的权力,并可拥有投资收益的权利.但是重庆模式1999年前却是强制失地农民参保的.虽然政府给予利差补贴,其实是农民丧失了资金使用的权利.

更重要的是,农民交付本金后,这些本金的实际价值并没有随着通货膨胀同步调整.而1997年的1万元与2007年的1万元差别悬殊.如果参保农民自1997年参保,30年后终止,农民拿到的本金其实已经大大缩水.

再者,目前各保险公司对参保农民本金的运用缺乏监管,是否投资、投资的收益如何分配,都缺乏监督,也不在农民的参保协议上明示.这也是致命的制度缺陷.

2007年5月,劳动保障部与国土资源部联合下发文件,要求各地把失地农民纳入社会保障体系,凡是没有出台失地农民保障政策的地方,不予批准征地.对于已有征地农民要做到“应保尽保”（参见《财经》2007年第10期“征地审批社保先行”）.

在如此形势下,“重庆模式”何去何从?在财力有限的前提下,如何平衡城市化与农民权益的关系?如何处理商业保险与社会保障的关系?重庆拥有3000多万人口,农民占2300多万,作为“统筹城乡综合改革试验区”,重庆的农民社会保障制度建设尤为引人注目.