存款保险制度胎动

7月,一份题为《建立存款保险制度刻不容缓》的报告提交至决策层.

“利率市场化攻坚战已经打响.”上述报告的作者,国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任范建军一再向中南海谏言.他认为,随着利率市场化的推进,我国银行业利润空间将被大幅压缩,少数商业银行因此面临破产清算的风险,决策层应未雨绸缪,提前推出显性存款保险制度.

事实上,存款保险制度已在相关部委的酝酿之中.央行在7月中旬发布的《2012年中国金融稳定报告》称,目前我国推出存款保险制度的时机已基本成熟.

存款保险制度作为国家金融安全网的重要内容之一,央行早在1997年就成立存款保险制度研究课题组,着手研究存款保险制度.15年来存款保险制度经过反复研究及论证,相关方案准备了很多,但鲜有实质进展.

关键的难题在于,如何确定金融机构的存款保费费率以及存款保险机构是行政属性还是商业化运作?

“择机出台”

“确实到了（存款保险制度）要定稿的时刻.利率市场化启动,意味着必须建立存款保险制度.”7月25日下午,范建军对《财经国家周刊》记者说.

早在1997年,央行便成立了存款保险制度研究课题组,开始了对我国推出存款保险制度进行研究.

2003年10月,央行在其金融稳定局下设立了存款保险处.2004年,央行存款保险课题组起草《关于构建中国存款保险体系的若干思考》,这份调研报告对建立存款保险制度的利弊作了透彻的分析,并被递交至有关部门.

2005年初,央行和银监会人士就存款保险制度在多个场合发表演讲. “当时快要出台,讨论了很多.央行认为随时都可以这样做.”国务院发展研究中心金融所研究员吴庆对《财经国家周刊》记者表示,当年存款保险制度已经拟定了初步框架,并完成了征求意见稿.

但因为2008年的金融危机爆发,让存款保险制度暂被搁浅.

2012年1月初,第四次全国金融工作会议提出,“要抓紧研究完善存款保险制度方案,择机出台并组织实施”.之后,央行行长周小川表示,“此前的准备工作大体上都是有效的,需要寻找一个合适的时机,择机出台.”

但至今,存款保险制度的推出仍旧是“雷声大雨点小,目前还只是纸上谈兵”.

多位银行高层人士也对本刊记者说,目前央行还没有向银行征求意见,银行内部既没有对这个问题进行讨论,更不清楚参保对象和标的范围.

“是不是所有银行都列为参保范围,是不是会设立试点银行,银行层面还无法得知.”北京国家会计学院党委书记秦荣生说.

7月25日,央行内部一位人士对《财经国家周刊》记者表示,尽管国家层面和央行领导前后都有表态,但存款保险制度什么时候能推出没有时间表.

保费难题

存款保险制度难以推出的原因,在于制度和协调层面,而非技术层面.财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇指出.

首先是保费率的比例难题,这牵扯到银行的具体利益.

在保费问题上,主要涉及两点,一是各类银行怎么出保费,二是保费率高低的问题.是按投保机构的信用状况缴保,还是按存款的一定比例收保费存在争议.

“大小银行对存款保险态度各不相同.各行风险不一样,大行信用程度高,小行风险大,缴费标准,大小行有差别.”中国农业银行战略规划部付兵涛认为,如何兼顾双方的利益是个难题.

国际上制定存款保险费率有两种策略：一是单一费率,二是差别费率.单一费率即无论是风险偏好型银行还是风险厌恶型银行都必须按同样的费率交纳保费,这种方法成本低廉,简单易行,但易引起“道德风险”.

差别费率的前提是精确测度每一家金融机构的经营风险,这样可以完全杜绝“道德风险”,但在现实中,各行的风险暴露情况经常发生变化,很难确定合理的信用等级与保费率的对应关系,存款保险机构需要处理大量的关于银行风险状况的信息,以致因工作量太大而无法实行.

除了保费率,各类银行对参保的意愿也不尽相同.交通银行首席经济学家连平表示,存款保险制度中协调难就体现在这里.“部分大行无兴趣.大型银行有国家主权信用,级别高,它不需要保险制度.”

而且从整个银行业来说,建立存款保险制度,银行需要拿出一笔钱,但现在银行业面临利率市场化压力、收费业务合规调查压力以及不良资产反弹压力,再拿一笔钱就又是一笔新压力.

有专业人士计算,若中国实行与香港接近的存款保险风险差别费率,国有大银行约为万分之五,股份制银行约为万分之八.照此测算,在开始5年内,实施存款保险将每年影响银行净利润约1%,其中对中小银行影响相对较大；在5年后,对净利润的影响为0.2%.

“难点是大家现在都觉得没有必要.实际上是利益问题.中国是隐性担保,建立显性存款保险后,机构一部分利润要让出去,国有大行不想交钱.”范建军表示,隐性保险制度最大的缺点是它可能引发严重的道德风险问题.如果政府对银行、信托、证券等提供隐性担保,那么,这些金融机构不仅会丧失管控风险的内在动力,而且会在高回报动机驱使下过度冒险,长此以往,金融系统将积累非常高的系统性风险.

上世纪90年代中后期,中银信托投资公司、中国农业信托投资公司、海南发展银行、广东国际信托投资公司等破产,央行不得不被迫以再贷款名义提供资金,承担处置问题金融机构的成本.

自1998年至2003年以来,中国有300多家金融机构被关闭破产,兑付自然人的债务超过1700亿元.据测算,如果成立存款保险制度的话,可节约(央行再贷款)资金500多亿元.

行政还是商业运作?

其次,存款保险机构的性质与归属成为存款保险制度推出的又一核心难题.

存款保险模式的争议主要在存款保险公司是行政性还是纯商业化运作.付兵涛对《财经国家周刊》记者表示,如果是行政性管理的,有两种选择,一是行政性监管部门模式,一是公司制模式.后者的难处在于公司化如何运作,要不要赋予其监管职能.如果有监管职能是独立于一行三会还是放在其中某个部门之下?

例如美国FDIC（联邦存款保险公司）就是独立的,本身又是商业化运作,缴费标准参照市场.有些国家和美国不一样,模式差别很大.“到底是哪种方式不同学者有不同观点,借鉴哪个国家的模式也有分歧.”付兵涛说.

中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军表示,“目前是用商业化的保险手法来做,还是国家层面的来做,这个方面央行还没有特别明确.”

但建立存款保险制度肯定会成立一家经营保险资金的保险机构,它只做银行保险,就像美国的联邦存款保险公司,央行不能经营.

如果是行政式独立机构,中国就又多了一个监管部门,等于是“换汤不换药”.秦荣生指出,这样的一家政策性公司,专做存款保险,资本金从哪里来?“形式上与西方一样,可实质上是国家的钱.政府对保费、赔付说了算,资本金又必须政府来出,纯粹商业保险公司就不可能这样,但政府又不会交给它（商业性公司）.”

目前国有大行的国有性质,使得存款保险机构无论采用公司来做还是国家来做都是一个问题.赵锡军认为,大行存款规模大,大行与国家关系的界定是关键.他举例,仅工农中建四家银行,每家银行的存款规模都在5-6万亿元以上,检测如其中一家银行出了问题,10%的存款还不了,拆算下来就有5000-6000亿的赔付.“大的银行破产,单独成立一家商业性保险公司显然没有能力承保.最后还是国家兜底.”

本刊记者获悉,存款保险模式的争议核心主要是行政层面,涉及到银监会与央行部门之间的协调和权利的划分.太多制度设计出自部门之手,部门在设计方案时更多带有部门的考虑,因而更需要更高层面的协调.