核电安全的法律问题

摘 要 日本福岛核泄漏引起了人们对核电安全的关注和反思,同时也为核电安全管理体制敲响了警钟.此次核泄漏暴露出了日本诸多如核电常规监管主体不明确、监管手段和方式滞后等核电安全法律规制问题；但其法律制度,监管体制等方面仍有很多值得我们学习和借鉴之处.因此我们应结合我国核电自身的发展状况、我国核电法律制度、监管体制以及核文化建设等自身特点,在汲取经验和教训的同时,完善我国核电法律规制.

关 键 词 核泄漏 核电安全 法律体制

基金项目：西南政法大学2011年度本科生科研训练创新活动资助项目.

作者简介：李萌萌,西南政法大学.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-072-04

2011年3月11日,日本近海发生9级地震并引发海啸,福岛核电站发生了与切尔诺贝利核事故相同的7级严重核泄漏事故.地震发生后,福岛第一核电站1号和3号机组紧急停堆,由于地震和海啸分别破坏了场外供电和自动供电,应急冷却系统缺乏动力,无法工作,1号机组因此而受损,2号和3号机组也因不能冷却出现堆芯熔毁,而且堆芯压力不断攀升,压力容器和安全壳面临破损的危险.为防止安全壳破裂,东电实施了调压作业.进行作业时,安全壳内的放射性物质向外飞散,燃料棒表面的锆和水蒸气反应生成氢气并发生爆炸,导致建筑物损坏,第一核电站的五重防护体系全部崩溃,反应堆向大气排放了大量的放射性物质.

根据世界核协会（WNA）的解释,核电安全主要指核危机（nuclearcriticality）与放射性物质泄漏（releaseofradioactivematerials）.而核危机又包括核事故和核事件.根据国际原子能机构（IAEA）的定义.核电站在运行时发生的事故工况按后果严重程度分为l-7级：1异常；2事件；3严重事件；4无明显场外危害的事故；5有场外危害的事故；6严重事故；7大事故；其中l一3级称为事件.4—7级称为事故.面对此次七级大事故,日本的核电监管体制暴漏出了一系列的问题.

日本是自然灾害频发和核电高比重国家,它有成功应对地震的能力和相对完善的核应急措施,但是在因自然灾害引发的核事故方面,日本的做法显然不够成功.由于没有充分考虑核电站的选址问题,再加上自然灾害发生后核电站防御措施建设的不完备,福岛一号机组最后没能逃过核冷却控制系统失灵的后果.在技术方面,福岛一号机组是1971年投产,采用的是二代核电技术,它最大问题就在于遇紧急情况停堆后,需要启动交流电源和应急发电机系统带动冷却水循环散热.然而地震和海啸破坏了场外电源,应急冷却系统缺乏动力而无法工作,从而导致一系列后续问题的产生,技术的滞后性同样是这场灾难的一个诱因.在监管体制上,福岛核电站已经运行了40年,曾出现过一系列的老化现象,而去年它又获准再超期服役20年.该核电站1978年曾经发生过一次临界事故,但一直被隐瞒到2007年才公诸于众.在地震发生后,东电没并未意识到问题的严重程度,没有立即发布福岛核电站冷却系统失灵的消息.福岛一号机组爆炸后,政府和企业在应对核泄漏事件时缺乏必要的沟通,使得各种应急措施未能在第一时间的到启动,最终造成了不可挽回的局面.东电的监管机制已经存在严重的松弛状态.

一个事件或者事故的发生原因一般涉及两个因素,即物的不安全状态和人的不安全行为,前者是事故发生的根源,它是指在生产过程中使用的物质,能量等客观存在而可能导致事故和伤害发生的状态,主要是靠安全科学技术和工程技术来保障的.然而科技水平是具有时间性和局限性的,不能在一定的时间内解决所有的问题,因此必须通过控制另一种因素加以补充,即在安全科学技术与安全工程技术基础之上,通过制定法律规范、制度来保障它的安全.面对此次核泄漏,除了对自然灾害后的防范不够充分外,日本暴露更多的是其核电安全法律规制方面的问题,其中包括核电常规监管主体不明确、监管手段和方式滞后、监管规则实施乏力、核事故应急制度存在缺陷等问题.

日本核泄漏事故发生后,我国政府表示始终会把核电发展的安全放在首位,抓紧编制核安全规划,调整完善核电发展中长期规划,在核安全规划批准前暂停审批核电项目包括开展前期工作的项目.但是,作为实现未来清洁能源发展目标的重要途径之一,我国安全高效的发展核电的决心和发展核电的安排是不会改变的.

一、我国核电发展现状

与煤炭、石油、天然气等常规能源相比,核能的浓集、清洁、安全和经济使得核能发电是目前世界上和平利用核能最重要的途径,但是,无论是从经济还是清洁角度,核能发电都具有明显的优势,当然,任何一项新技术的应用在给人类带来巨大利益的同时,也必然会伴随着一定的危害和风险,问题的关键在于如何有效的消除危害和控制风险,这不仅与科学技术发展水平、社会和经济发展程度有关,而且还受人们的传统观念、心理状态等多种因素的影响.所以正确全面的认识核能的特性,严格制定和实施核安全法律是降低核能利用风险,是造福人类的必要措施.

20世纪70年代,我国开始筹建核电站,为推进核能的和平利用,我国早在1956年指定的国家原子能发展规划12年大纲中就明确指出：“在有条件下应用原子能发电,组成综合动力系统”.1974年3月31日,政府批准了30万千瓦级的压水核电方案,作为科技开发项目列入国家计划,核电开始起步.秦山核电站是第一座由我国自主创新建成的核电站,它于1983年基本完成研究开发和工程设计,1985年3月20日正式开工建设,1991年12月15日,并网发电成功,实现了我国核电技术的重大突破,1987年,我国从法国进口的两台90万千瓦级的核电机组在广东大亚湾开工,并与1994年上半年投入商业营运,整个核电站完全按照国际核电站标准管理和运行.秦山核电站和大亚湾核电站的建成发电,为我国核电发展打下了良好的基础.国务院于2007年11月正式批准《核电中长期发展规划（2005-2020年）》的规定,到2020年,我国大陆核电装机容量将达4000万千瓦,在建容量1800万千瓦,这标志着中国核电发展进入了新的阶段.“截止2007年底,中国核电总装机容量为907.8万千瓦,年发电量628.62亿千瓦时,上网电量为592.63亿千瓦时.” 二、我国核电安全的法律规制

(一)我国核电安全的法律制度

中国从核工业发展之始,就十分重视核安全,1984年国务院决定成立国家核安全局,对民用核设施的核安全进行独立监管,建立了核安全监督体系,并确定了政府有关部门和营运单位的职责.

1.我国核电安全主要法律制度

关于核能源开发、利用与管理领域不仅需要完备的立法体系,同样也需要完善的法律制度加以实施和贯彻.如放射性废物管理法律制度,在环境法中虽然规定了“三同时”制度,即建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计,同时施工,同时投产使用. 但对放射性废物处置设施关闭后的制度,措施方面,放射性废物越境转移程序,放射性废物管理中公众的权益问题等方面并没有制定或制定并不完善.同时,核应急法律制度是一项涉及面广,技术性强的社会系统工程,我国的核应急准备工作虽然取得了一定的发展,但是距离建立健全社会预警体系,还存在较大的差距,核应急工作法制化还很薄弱,应当将核应急法律制度纳入核能源基本法,并抓紧《核电厂核事故应急管理条例》的修订工作,将责任制度,措施资金保障和物资储备等落到实处,来完善应急协调机制.

2.我国核电安全立法体制现状

为发展核能利用并确保核安全,我国制定并颁布了覆盖核电利用和管理,核设施安全监管,放射性废物管理,核材料管制,民用核承压设备监督管理,放射性物质运输管理,核技术应用等多个方面的法律法规,初步形成了《放射性污染防治法》为核心的核安全立法体系.

首先是核安全法律.第十届全国人大常务委员会,第三次会议于2003年6月28日通过,2003年10月1日起实施的《中华人民共和国放射性污染防治法》是我国核能领域的第一部法律,也是目前唯一的一部法律.此外相关法律也对核安全做出了一定的规范其次,核能安全行政法规和规章也是其立法体系的重要组成部分,其中包括,制度导引和战略规范方面如《中国防扩散政策和措施》白皮书（2005）、《核工业“十一五”发展规划》2006、《核电发展规划（2005-2020）》等；核原料、核材料、核设施管制方面,主要包括《核材料管制条例》（1987）、《核材料管制条例细则》（1990）、《民用核燃料循环设施安全规定》（1993）、《核设施的安全监督》（1995）等；防止核扩散方面主要包括《核出口管制条例》等；核电发展利用方面主要包括《核电厂设计安全规定》（1991）、《核电厂厂址选择安全规定》（1991）、《核电厂质量保证安全规定》（1993）《核电厂核事故应急管理条例》（1993）等；放射性物质安全监管方面包括《放射性药品管理办法》（1989）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（1991）、《核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定》（2003）等；核事故应急方面主要包括《国际核事件分级和事件报告系统管理办法》、《核电厂核事故应急培训规定》（2003）、《核电厂核事故应急演练管理规定》（2003）等.核安全地方性法规和规章也是其法律体系的组成部分,对于促进地方性安全利用核能和环境保护发挥着重要作用.最后是其他文件和国际条约,双边多变协定.其他性文件如《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家和安全局、国务院核电领导小组的批复》,对我国境内的核事故造成的核损害赔偿责任人、赔偿额度、诉讼和适用法律做出了相关规定.重要的国际公约包括《制止核恐怖行为国际公约》、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《核损害补偿公约》、《国际原子能机构特权和豁免协定》等70多项条约和部门协定.它们共同组成了我国较为系统的核安全法规体系.

改革开放以来,我国核安全立法的确取得了一定的成绩,这些成绩为中国核电下一步的大发展奠定了坚实基础,但是其中不乏一些问题的出现.叶荣泗教授曾指出,现行能源法律体系有四大缺陷,即结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷与协调性缺陷. 在核电安全方面同样存在着一定的缺陷.

第一,基本法律未定,配套性法律法规不完善.纵观国外立法情况,无论是核能事业已经开展几十年的核大国,还是刚刚起步开展核电产业的有核国家,其中绝大多都有原子能法、核安全法和类似于核安全法的基本法律.然而,我国在1984年开始起草的原子能法,至今处于难产的尴尬境地.尽管各相关行政法和部门规章在某些领域做出了规范,发挥了积极作用,但是随着形势的发展变化,已无法对因核能安全利用而引发的社会关系做到全面而有效的调整,监管核安全方面的基本法律仍然长期缺位.此外,基本法的实施必须要依靠相关配套法律法规的具体规定最终加以贯彻,而我国现行的核安全法律缺乏相关配套规定,只能使法律始终停留在原则性层面,严重缺乏可操作性.

第二,立法内容滞后,法律责任分配不清.相对于经济和社会发展不断增长的能源需求,我国国家核电建设的方针才能够“适度发展核电”调整到“积极推进核电”,以及核电技术突飞猛进的发展,我国核电相关立法明显滞后.国家层面除核电应急体系立法外的《核电厂设计安全规定》（1991）、《核电厂厂址选择安全规定》（1991）《核电厂质量保证安全规定》（1991）《核电厂运行安全规定》（1991）《核电厂核事故应急管理条例》（1993）《核电厂运行报告制度》（1999）等都制定与20世纪90年代,地方法规和规章规范效力层级较低,适用范围有限,所确立制度具有地方特质,较难统一使用.目前,我国主要依靠核电规划和政策导引规范,以此统帅核电产业的技术、装备、投资、区位、产业组织和对外交往政策.从长远来看,规划政策要和法律制度相协调运作,否则不利于充分保障核电能源供应与安全,实现电力工业结构优化和可持续发展.尽管有《放射性污染防治法》作为新法支撑着整个体系,但是《放射性污染防治法》本身也是从管理层面对核能利用进行调整,在技术方面也多集中在上个世纪九十年代初的部门规章中,这样对于核能领域新技术的运用是很不利的.

由于没有统一的法律规定,中国核能监管虽然主要由环保部国家安全局负责,但包括卫生行政主管部门和安全行政主管部门在内的其它部门也会参与,就核安全监管现状而言,存在多头管理、职能交叉问题,一旦发生核污染事件,就会容易出现互相推诿,难以问责的现象,如放射性许可登记为例,对核设施安全的许可由隶属于环保部的国家核电安全局审查管理,而对于放射性工作的许可,则可以按照《放射性同位素与射线装置放射防护条例》的规定由卫生、门审管,对贮存、处置放射性固体废物的许可则由国务院环境保护行政主管部门审管. （二）我国核电安全管理体制

1.核电安全管理主要机构

我国核安全管理的主要机构包括国家原子能机构、国家核安全局和国家环境保护总局.（见表一）

表一 核安全管理的主要机构

与国外发达国家的核能安全监督管理机构相比,我国的核安全监督管理机构级别较低,直接影响到其管理的权威性及其独立性.

此外,作为核安全保障之一的人为因素,核能技术人员的配备关系到核能技术的开发与应用,关键材料和技元器件的研制与生产,核安全的监管执行最终体现在每一个核电站,特别是的术人员的监督.现在核电发展体系较为完善的发达国家一般一个机组至少保证35人左右,美国104个机组其监管人员将近4000人,日本50多台机组也将近2000多人,而我国13台机组才配备近300多名技术人员,核技术人员队伍必须加大建设.

(三)我国核安全公众参与制度与核文化意识

公众参与制度是指公众及其代表根据国家环境保护法律法规赋予的权利和义务,通过一定的途径、方式和方法参与环境保护的过程,以保护自己的合法权益的制度. 核电的立法利用,尤其是核电站的选址,建设这些都与公众安全和健康密切联系,政府必须要建立完善的公众参与制度,让公众及时获得与之相关的信息,让利益相关主题能够及时,客观的获得准确的信息.国际原子能机构国际核文化安全咨询组（International Nuclear Safety Advisory Group）在总结切尔诺贝利事故教训过程中,提出了“安全文化”（safetyculture）的经典概念：“安全文化是指存在于单位和个人中的种种素质和态度之和,它建立一种超出一切之上的观念,即核电厂的安全问题由于它的重要性要得到拥有的重视”.

核安全的保障不仅要靠安全科学技术和工程技术来实现,同样要需要制定法律,规范,制度,规程控制和改善人作为核安全来说的不安全人为因素,通过宣传教育等手段,安全文化要建立一种至上观念,即安全问题要得到应有的重视,强调人的因素在保障安全上的主导作用.安全文化的最大作用是在早期发现事故隐患,因此已成为任何国家利用核能的先决条件.在核安全管理体系法律制定和实施机制上,我国坚持以政府的直接行为控制为主,公众参与核电安全的法律制度和保障措施并没有真正建立起来,法律实施之后,对公众的宣传不到位,更加导致了公众参与意识的减退.

三、日本核泄漏背景下我国核电安全的法制体系的完善

日本作为世界上利用核电较早和较为普遍的国家之一,它在安全利用核电领域中的法律体系、监管体制和核文化建设方面处于世界先进水平,福岛核泄漏事件虽然在一定程度上暴漏其中的一些不足,但是它的法律制度,监管体制方面仍然有很多值得我们学习和借鉴的地方.有效完善的核电安全法制体制是中国以后核电产业迅速发展的一个重要保障.因此,我们要在这次的核事故中吸取经验,根据的核能发电本身的特点结合我国自身的特点来完善我国核电安全的法律体制.

(一)补足基本法缺位,明确职能部门法律责任

基本法的制定是整个核安全立法体系的保障,而核安全立法体系的滞后又会直接影响核安全的监督管理.作为核能领域的最高法和基本法,它主要包括组织体系与职责、使用范围、监督管理体制、监督管理程序或步骤、核事故应急、法律责任、补偿与赔偿、法规建设等,对核能安全发展起着至关重要的作用.即使作为核电安全法律体制较为完备的国家之一,日本在本次核事故中也还存在着诸多的立法和监管问题,而我国目前却连最基本的原子能法尚处于缺位状态,这不得不引起我们足够的重视,加速基本法的制定,迫在眉睫.

基本法的具体贯彻离不开相关配套性法规的完善,我们要在制定基本法的同时严格依照立法程序制定和修订与《放射性污染防治法》、《核安全法》相匹配的行政法规核部门规章,及时增订、修订不合时宜的部门规章及指导性技术文件.建立核安全相关技术标准认可机制,制定核安全相关工业技术标准认可管理办法和认可工作程序,以保证核行业标准与现行核安全法律、法规的完善.

(二)加强应急管理措施,完善核电安全法律制度

核应急工作作为国家突发事件应急管理的重要组成部分,是核能事业可持续发展的重要保证.日本的核应急管理有着全政府模式,广域政府危机合作管理体制,发挥政府、市场第三部门各主体能动性等特点,它在信息管理及其技术处理上也处于世界先进技术水平.然而,面对这次核事故,日本政府在整个过程中的应对措施并未呈现出其应有的良好的法律应急措施.日本在海啸过后的救灾以及核泄漏后的处理不力,反映了政府应对突发性的“次新危机”应对的经验不足,核事故监管主体法律责任混乱,监管规则实施乏力.与日本相比我国除基本法未定外,核事故应急处理经验也相对匮乏.因此我们应该借鉴国外核安全法律体制较为完善国家的经验,在基本法中确立与核安全体制相关的法律制度,包括核能源规划制度、应急管理制度,放射性污染管理制度以及核损害赔偿制度等在内的核安全重要法律制度.

(三)加强核电安全监管体制,加大技术人员培养建设

日本政府对东电监管的失职以及东电常规监管的松弛,是本次事故的一个诱因,核泄漏事件暴露出来的信息沟通不畅、监管执行主体混淆不清等缺点,值得我们反省.政府监管的目的就在于纠正市场失灵,保障公共利益. 而此次的日本发生此次事故的一个重要人为原因就是民营企业电力公司与监管核电站的原子能安全保安院隶属于同一个上级———经济产业省. 因此,确保正确处理好政府和企业关系,明确各监管部门的职责首先在监管地位上必须要提高政府监管的独立性,使其独立于产业本身,独立于政府.在监管手段上施行着重质轻,建立建筑安全监管信息化系统,逐步实现企业安全生产许可证、安全备案、事故报告等计算机管理的信息对接,通过现代化工具提高安全生产数据信息的采集、交换、统计和分析能力,从而使监管工作做到有的放矢. 目前我国已经进入了核电高速发展期,大量的核电站同时运行,要求我们要十分重视建设质量,然而大量的与核有关的专业人员是核电监管,审批、监督等一切制度的前提.由于核电具有专业性和高安全性的特点,从实践操作上来说,完全胜任的专业人员十分缺乏,再加上这些为数不多的资源被分散到每一个在建或运营中的核电站中去,具体到每一个核电站,这样的人力资源更是匮乏.因此,我们应该加大核专业人才的培养规模,加快核电技术人员的引进,在学习国外先进技术的同时,刺激我国核电技术的自主创新能力.将其对核电发展的制约,转化为对我国整个核电产业的科技水平的促进.

(四)加强核电透明度,提高公民参与度

在核事故发生时,客观真实的向公众提供核情报,增强透明度是核安全法规制定和实施的重要举措.紧急情况发生后,各级政府的信息部门不仅应进一步强化在突发事件中信息传播、管理方面的职责意识,加强部门之间的协调和沟通,保持其向决策层提供事件信息的及时、准确,更要加强与事故发生企业之间的信息交流,争取在第一时间向社会公布全方位的事故信息. 日本核泄漏发生后,我国各地区出现的抢盐风波已经说明公众信息沟通及辐射防护知识的普及方面非常缺乏.在核应急期间,应采取切实可行的措施,向公众提供有用、及时、真实、一致和恰当的信息,对不正确的信息和传闻做出回应,满足公众和新闻媒介对信息的需求.

四、结语

正如国际原子能机构总干事穆罕默德·巴拉迪在“核电50年——核电未来50年”会议上说：“我们越关注未来,就越希望更多的国家能考虑发展核能具有的潜在利益,核能对全球环境的改善和经济增长都有益处”.作为目前电力能源的领军者,我们不能因为日本核泄漏事故而放弃对核能的研究与利用.任何一种新能源从开发到利用都是伴随着风险,因此,我们应该积极探寻解决方法,在不断提高科学技术水平同时,进一步调整和完善本国的法律体制,这样才能利用好核电这项技术,造福更多的人类.

注释：

范纯.简析日本核电安全的法律控制体系.日本学刊.2011（5）.49-63.

“2007年中国核电发电量628.62亿千瓦时”,中国新闻网.http：//.ce./cysc/ny/heneng/200801/14/t20080114_14219871.s.

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