慈善捐赠若干法律问题

摘 要 中国慈善捐赠事业迅速发展的今天,募捐丑闻频频爆出、慈善组织良莠不齐、政府角色定位不清等因素的存在俨然与慈善社会的要求大相径庭.任何社会活动都需要法律加以规制才能健康有序发展,因此本文以法律视角并结合行政理念深入分析,并着重强调通过培养慈善意识、健全立法和建立监督机制,全方位多层次宽领域的为慈善捐赠事业的发展推波助澜.

关 键 词 慈善捐赠 政府职能 法律规制

作者简介：丁晓雨,辽宁工程技术大学公共管理与法学院法学本科生.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-269-03

慈善资源在促进社会公平、调节贫富差距、缓解社会冲突等方面与社会保障有着异曲同工之妙,同时在调整舆论导向、发扬公平正义、引领社会风尚等方面所起的作用更是不可小觑.然而不难发现,我国整个慈善文化环境、立法体系和监督机制的运作方面仍存在诸多缺陷.

一、我国慈捐赠的现状分析

(一)慈善捐赠的概念及表现方式

慈善捐赠,是指出于人道主义动机,捐赠或资助慈善事业的社会活动,是自然人、法人或其他组织自愿无偿、非在法定情形下不可撤销地将财产转移出来用作有益于社会或个人的事情的民事法律行为.

慈善是指对人关怀而有同情心,仁慈而善良. 慈善捐赠作为一种全社会通行的救助手段,表现方式也多种多样.捐赠行为具体包括依法设立慈善基金会、向慈善组织捐赠财产和直接捐赠给受助人等行为.而就捐赠标的物而言,公共关系的慈善捐赠除了包括捐赠现款、实物、人力怎么写作和援助公益设施外,还常常借助传播媒介宣传慈善事业,引起社会公众对慈善事业的关心与支持,普及人道主义及社会公益思想,从而改善慈善环境,发展慈善事业.

(二)我国慈善捐赠的发展趋势

我国正处于社会主义初级阶段,国家政策和政府职能的角色定位也处在一种不断调整完善的状态.过程中,国家逐步将重点从市场和政府调控转移到以慈善捐赠作为社会救助主力军的大方向上,从而使得中华民族传统美德的“乐善好施”等积极心理也在社会搭建的慈善平台上得到了更好的延伸.

20世纪90年代,随着社会主义精神文明高度发展,捐赠作为人道主义精神的重要体现被人们广泛认可和接受.1996～2005年,中国民政系统受到的捐赠款物多达284亿元,一些大中型城市建立了6000多个“慈善超市”“爱心超市”,开创了社区群众互帮互助的新模式. 2008年汶川地震以后,中国的慈善事业可谓达到了一个前所未有的顶峰,以陈光标为代表的慈善企业家成为中国慈善事业的领头羊.他们的慈善行为不仅反映了中国经济体制运行的良好态势,更表现出中国人民对于慈善有了更加准确和深刻的认识,其正以一种更普遍、更广泛、更多元的形式渗入我们的生活,改善社会大环境.

(三)我国慈善捐赠遇到的阻碍

1.慈善捐赠主体意识有待加强

“穷则独善其身,达则兼济天下”的传统观念仍在公众心理根深蒂固,国民的参与度较低.具体反映在慈善意识不强,缺乏积极性；慈善行为不多,缺乏频繁性；慈善主体范围较小,缺乏广泛性.

天下兴亡,匹夫有责.身为一个中国人,我们有责任为同胞的安居乐业搭建一个更广泛的平台.作为一种社会救助的方式,其很大程度上其并不要求慈善主体拥有多雄厚的经济实力,而是培养一种社会慈善的良好氛围,在自己力所能及的范围内向他人伸出援手、回报社会.我们不否认企业、富商等财力雄厚的慈善主体对中国慈善事业发展所作出的重大贡献,但普通民众力量的凝聚也为社会慈善的提供了很多资金来源,民众的广泛性、普遍性、民间性特点一度成为推动慈善捐赠事业的强大动力.

2.慈善事业立法框架不完整

现阶段我国的慈善立法体系不合理,缺少一部全面的综合性法律和配套措施专门对整个慈善组织和活动予以规制.现行立法中比较有代表意义的就是《公益事业捐赠法》,但其只是一些原则性的规范,约束力不强,仅据其来支撑整个慈善事业的运行机制未免有些单薄.

由于缺乏有效的激励或者说是约束机制,捐款不能完全到位的情况在公益领域屡见不鲜.这些法律法规虽在一定程度上明确了慈善组织的设立、变更和终止的相关程序,提出了鼓励公益事业的有关措施,规范了捐赠、受赠行为和对慈善组织的监管,但从整体上来看,我国有关慈善事业的法律法规仍然滞后于慈善事业发展的迫切需要.因此,随着中国法治进程地不断深入,如何建立一个更为完善的慈善立法架构也逐步成为社会公众关注的热点.

3.法律制约与监督缺失致使慈善丑闻频频爆出

一场由郭美美炫富引发的公众网络追问,将中国官办慈善体制下系统内部规范不足、管理不善的问题暴露得淋漓尽致.

长期影响民众参与慈善捐赠的芥蒂之一就是慈善机构的运营态势、管理模式以及监督机制没有被合理公开.捐赠款项、资金流向等问题经常处在朦胧状态,甚有丑闻,致使慈善机构的公信力和权威性大受打击,要想重新获得社会大众的认可和信赖,如何建立一套完整的慈善捐赠管理监督体制以让慈善机构本着一颗公平正义、诚实信用的心参与慈善是当前立法者首先要考虑的问题.

二、慈善捐赠涉及主体利益博弈

(一)赠与人的权利与义务

1.自愿捐赠权和捐赠目的实现权

《公益事业捐赠法》第4条规定,“捐赠应当是自愿和无偿的,禁止强行摊派或者变相摊派,不得以捐赠为名从事营利活动.”慈善捐赠是精神文明发展到一定程度的外在表现,体现着良好的社会道德风尚,理应是发自内心的.而对于其捐赠目的的实现问题,该法也在第5条规定,“捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿,符合公益目的的,不得将捐赠财产挪作他用.”捐赠人有权与受赠机构或个人达成相关协议,要求其捐赠目的得到合理有效的落实.

2.知情权、监督权和建议权 《公益事业捐赠法》第21条和《基金会管理条例》第39条明确规定,捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况,并提出意见或建议.对于捐赠人的查询,基金会应当及时如实答复.同时,捐赠人为保证其所捐善款以合法渠道得以运用,有权了解资金去向和划拨领域,并就其募捐程序和资金配置进行适时的监督和建议.

3.依法撤销权和赔偿请求权

我国《合同法》第186条规定：“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与.具有救灾,扶贫等社会公益,道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同,不适用前款规定.”同时,本法第195条规定了穷困抗辩权,实际上是通过允许赠与人不作为来保证其在力所能及的范围内进行给付,是对其财产权的保护.

4.自觉给付义务

《公益事业捐赠法》第12条规定,捐赠人可以与受赠人就捐赠财产相关事项订立捐赠协议.而捐赠人应当依法履行捐赠协议,其积极给付义务受到法律约束.赠与合同本身具有很大的公益性,救人于水火,对受赠人不能不说是一种惊喜,而且作用于筹集社会资金领域,因此捐赠人自觉自愿的履行给付义务、切实保证捐款到位具有很大的现实意义.

(二)受赠人的权利与义务

1.受益权和给付请求权

受益权是受赠人的基本权利,但受益权不能继承或转让,除非征得捐赠人的同意.捐赠合同是基于双方意愿和信任,不能随意更换行为主体.同时为了最终实现捐赠目的,实现受益人权利的保护,《合同法》第88条规定,具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的或者经过公证的赠与合同,赠与人不交付赠与的财产的,受赠人可以要求交付.

2.赔偿请求权

《合同法》191条明确规定,?赠与的财产有瑕疵的,赠与人不承担责任.附义务的赠与,赠与财产有瑕疵的,赠与人在附义务的限度内承担于出卖人相同的责任.赠与人故意不告知瑕疵或保证无瑕疵,故意或者重大过失致使赠与的财产毁损、灭失从而造成受赠人损失的,应当承担损害赔偿责任.

3.依法配置资金义务

《慈善事业捐赠法》第三章第16条到23条详细规定了受赠人在运用慈善资金时应遵守的原则和规范,包括提供用资收据、加强财产管理、接受部门监督等义务.此外,若赠与合同约定负义务履行,则受赠人应根据约定履行相应义务.

(三)慈善机构的权利和义务

1.筹集资金权和支配权

慈善机构必须有充足的资金才能保证慈善运行,由于缺少财政拨款,所以对外筹集资金是慈善组织运营和发展的基础,遵循正当程序的募捐活动才受国家法律保护.同时其作为广大民众的慈善代言人,代表民众进行有规模的慈善活动,决定着善款的使用方向、数额,对善款享有支配权,这种权利是法律专门赋予的,其他任何单位和个人都不能越权支配.

2.及时公开、时时透明义务

慈善机构必须定期公布募捐的目标、活动方案以及开展情况；出具真实有效的财务凭据、财务信息；合理配置和运用募集资金；必须强调慈善机构对捐赠人负有忠诚和诚信义务,严格信守接受捐赠时作出的各项承诺,绝不私吞、挪用或者浪费慈善资金.

3.保护隐私、尊重人格义务

慈善机构应保护捐赠双方个人信息,未经其明确同意或者有关法律的许可,慈善机构不应擅自将个人信息转让给第三方,包括其他慈善组织.做慈善是为了良心,不是攀比,尊重捐赠人和受益人的人格尊严,不应基于捐款人的捐赠数额而侮辱贬损捐赠人的人格；在向受益人发放有关慈善款项时,同样必须要维护受益人的尊严.

三、我国慈善捐赠法律规定及缺陷分析

(一)我国慈善捐赠相关法律规定

现阶段我国并无慈善领域的统一法律,相关规定散见于特别法和行政法规规章之中,现行立法中比较有代表意义的就是《公益事业捐赠法》.除此以外,相关立法还散见于《民办教育促进法》《法》等特别法,《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规,以及财政部、民政部、国家税务总局等制定的政府规章.

(二)缺陷分析

1.慈善文化氛围不浓

由于我国慈善发展水平有限,使得进一步普及慈善观念、倡导大众广泛参与、引导慈善成为日常习惯等方面的效果不理想.首先,由于民政部门长期承担了大部分慈善募捐工作,加之对慈善的宣传力度不高,长期以来公众对慈善捐赠的认知度偏低,慈善意识薄弱,并且对慈善捐赠的预期过高,陷入“慈善是政府的工作,是富人的游戏”这一思想误区,对于慈善事业的认识还停留在感性阶段,还没树立起“慈善是社会公共资源,是社会公共产品”等先进理念,也没有正确认识到其自身才是慈善事业的主力军,人人都肩负着一定的慈善职责和使命.其次,媒体时常组织不规范的募捐活动也使得公众在思想上形成一种“道德疲倦”,积极性自然也大打折扣.此外社会捐赠的丑闻频繁出现,骗捐欺诈、贪污炫富等负面新闻屡见不鲜让慈善组织机构的公信力大受打击.

2.立法机制存在漏洞

我国目前只有唯一一部规范慈善事业的法律——《公益事业捐赠法》,但该法并没覆盖整个慈善运营环境,其中条文规定趋于原则性,对捐赠物资的使用监督程序不规范,对分配利用的合理性缺乏清晰有效的界定.在捐赠者的优惠鼓励措施方面的规定也着实过于空洞,缺乏一定的可操作性.

譬如究竟如何界定理解主体“捐赠意愿”,法律并没有一个明确的解释.此外,合同法实际上还规定了赠与合同的任意撤销权,个人认为赠与合同任意撤销权的存在是造成诈捐现象存在的罪魁祸首.善款得不到落实,资金无法合理调配等现象,都归因于缺乏相应的法律约束力.如何保证赠与过程的合法化,并通过建立一种机制来保证赠与活动的顺利完成,是填补立法漏洞的关键.

3.监督程序规定不完善

《公益事业捐赠法》规定了赠与人的知情权、监督建议权,同时规定了受赠人应及时公开相关信息,接受社会监督的义务.但事实上,公开渠道、公开时间和期限,以及由何部门负责审计监督等相关具体程序鲜有规定.如此,各大慈善组织均是各行其事,有关部门无从监管,广大公众包括善意捐赠人对于捐赠事项的监督权知情权得不到落实.此外,慈善事业的相关配套制度严重滞后,公益机构分类分级监管制度、公益财产管理制度、信息统计制度和行业评估制度等都尚待建立健全,公益事业运行大多处于监督缺失的无序状态,直接增加了慈善事业运行的风险,使得捐赠主体望而却步. 此外,慈善机构自身的管理运行机制也存在着很大的缺陷和不足.募捐手段不科学,慈善运作不公开,善款去向不透明,分派领域不明晰,致使、中国青少年发展基金会等慈善机构的权威性一度遭到社会质疑.而内部的的专业性较差,怎么写作质量不好,办事效率不高等缺陷又为慈善事业的发展增加了难度.

四、完善慈善捐赠法律规制建议

(一)强化慈善捐赠意识

慈善环境不佳使得慈善主体的积极性和主动性大打折扣,直接导致慈善捐赠的事业发展水平停滞不前.因而当前首先要解决的就是如何营造一种良好的社会氛围,调动全社会积极参与.激发人们内心真善美的渴望是提高全民慈善意识的前提,而为民众提供一个深入了解相关法律政策规定的平台则是提高全民慈善意识的关键.这个过程就需要法律规定的范围内同时借助媒体、企业、政府等社会各阶层的力量开展工作.媒体可通过其自身的影响力加大对慈善事业中的激励政策、救济手段、慈善文化、价值理念等内容进行宣传,并实时报道社会正能量的新闻事件以扩大影响；政府则应出台配套政策法规,并定期举办慈善知识普及活动,强化与推广社会捐赠的宣传工作,多渠道、多形式、多层面的加大普及力度；利用公共教育资源,帮助青少年群体从小塑造慈善理念；在全社会树立企业或个人慈善榜样,引领社会公众慈善意识逐步提高.

(二)推行慈善组织准入制

根据我国《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,国务院民政部门和县级以上地方政府民政部门是本级人民政府的社会团体或民办非企业单位的登记管理机关.但这一双重管理制度明显不利于中国慈善事业的发展,打击了潜在的慈善力量.如何进行职能改革以降低慈善事业的准入门槛,创新管理模式,科学管理慈善组织的人员、资金、工作等等才是政府应该更多考虑的问题.具体来说有两点：第一,明确自由、高效、有序的多元价值理念.与其他类型的民间组织相比,慈善组织兼具非政治目的和非营利性.对此笔者认为解决我国慈善组织准入难题关键在于改变以往的以控制而非培育为主的立法思路,确立起慈善组织准入制度的多元价值取向,承担起引导、保护和推进慈善组织发展的责任.第二,完善审批许可制度,降低准入难度.慈善事业的发展对中国社会而言无害而有利,政府应支持民间慈善力量,理解其投入慈善事业的热情,适时降低准入门槛,放手发展非公募基金会,为民间投资公益事业开辟宽广通道.

(三)完善慈善组织监管机制

在我国由于民间非营利组织数量和影响力都较小,现有的很多是政府从某些社会领域退出后转型产生的,其市场生存能力和透明度等方面有待考量,因此完善规范调整基金会、社会团体及民办非企业单位的管理体制,健全与非营利组织发展相关的财务管理、监督、评估、审计等方面的法规政策就十分必要；而根据现代慈善理念和先进慈善组织的智力经验,组织内部的自我完善远比法律规定和政府规范要求更为严格.提高社会监督透明度、规范机构运作流程、加强组织内部专业化结构、提高募捐效率,使更加透明、规范、专业、高效成为组织自我完善的新标准.同时明确界定政府多元监督主体的职能和责任,并对各种社会监督资源进行整合、协调,同时壮大其他监督主体的力量,利用媒体、舆论的影响力进一步加强监督,最终形成政府、社会的监督与慈善组织自我治理共同协调运作的格局.

五、结语

慈善事业的发展是一个长远的过程,符合我国社会主义事业建设的需要,是一个值得国家和社会投资的领域,在多渠道筹集社会资金、转变政府职能以及增强社会责任感等方面都有积极作用.因此,营造慈善文化,提高全民意识,完善相关立法,加强组织建设,健全监督机制是壮大我国慈善事业的必经之路.

注释：

魏书·崔光传：“光宽和慈善,不忤於物,进退沉浮,自得而已.”

以上数据资源来源于民政部部长李学举.