让教育执法更加坚强有力

党的十八大报告指出：法治是治国理政的基本方式.要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究.

今天,如何更好地依法治教,不仅是教育改革和发展的现实需要,也成为人们的迫切期待.

教育类法律执行遇到尴尬

《中华人民共和国义务教育法》早有明文规定,不得将学校分为重点学校和非重点学校.湖南大学法学院教师蒋海松博士认为,近年来,教育法律法规有明文规定但却几乎成为一纸空文的现象还有很多.“教育法律法规执行面临很多尴尬,有不少条款执行不了或执行不到位.”

担任了好几年班主任的刘老师就深有感受.“现在国家的政策那么好,上学基本上不收费,为什么还不能让孩子们读完初中再去打工呢?”刘老师说,今年9月份开学时,14岁的杨愁（化名）被分到了他的班上,第一天上课时,杨愁没到,有同学说他家开了一个木材加工厂,可能当天家里比较忙.又过了两天还不见他的身影,刘老师急了,决定去他家里看看究竟.

杨家是一幢比较精致的三层小楼,家里比较富裕.当天刘老师去的时候,小杨已经被送到了内蒙古协助他的表姐打理服装生意.“为什么不让他读完初中再去呢?”“小杨不是读书的料,读完初中也没什么用,还不如早点去混社会.”杨愁的父亲说,杨愁自己也觉得上学没意思,刚升初中的时候就不想上了,是他逼着儿子读完了初一.

刘老师好劝歹劝都未能奏效,杨父依然坚持自己的观点,刘老师急了：“你不让孩子完整接受义务教育已经违法了!”没想到这一句震慑根本不起作用,“违么子法?我一没偷二没抢,我就不信你还能把我抓起来不成?”

刘老师最终无言以对,摇摇头走了,后来学校的领导也去杨家做了几次工作,均无果而返.

执法遭遇尴尬的现象不仅只出现在《义务教育法》的执行过程中.《教师法》在执行中也同样面临一些尴尬.自1994年1月1日起施行的《中华人民共和国教师法》第六章第二十五条规定：教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高.教师的工资到底有没有公务员的高?记者随机采访了不同地域的20位教师,10位表示自己的工资没有当地公务员的高,6位表示比当地公务员工资高,4位表示不知道是否比当地公务员的高.对于教师工资待遇问题,网易教育频道曾于去年做了题为“教师待遇等于公务员?”的专题,至今年教师节,这个专题已经引来了9640人参与跟帖讨论.查看这些跟帖发现,教师工资待遇存在地区差异大、农村和城市差异大等问题,多数网友认为教师待遇不及当地公务员,仅有个别沿海地区的网友认为和公务员的工资不相上下.

《教师法》规定,“地方各级人民政府和国务院有关部门,对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠.县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”,“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查,并因地制宜安排教师进行休养.医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便”.

一位基层教师雷先生却说他对上述条款感到非常陌生.他说：“我在某中等城市教育系统工作将近20年,从未听说过地方政府为教师提供购房优惠.还有‘教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇’,普通教师根本没机会享受.”

与此同时,记者发现侵犯学校、教师利益,干扰教学秩序的事件也时有发生.今年7月,某县李老师所在的学校想修建一座水冲式厕所,经教育局相关领导和学校领导实地考察,一致认为选址在学校大礼堂后面,但打好基础准备砌墙时却受到了附近两户居民的阻拦.理由是在这里修建厕所伤了龙脉,破坏了他们的风水.为了保证修建工作能够顺利进行,学校多次和这两户村民协商,还请来了当地乡政府、教育局、派出所相关人员现场办公,遗憾的是最终也没有达成一致意见,工程拖到11月份还没动工.“没想到学校在自己的土地上修个厕所有这么难!”每当说起这事,李老师都显得很无奈.

去年7月份,某县一所中学学生匡某在放学途中下河洗澡,不幸溺水死亡.消息传来,学校校长、政教主任迅速赶赴现场并立即拨打了县急救中心.急救车赶到出事地点后,医生立即进行了抢救,在发现其瞳孔已经扩散后,医生鉴定该生死亡.但在学校强力请求下,急救中心医生再次尝试约20分钟抢救,未见任何效果,从而最终放弃.当时出事地围观群众近百人,目睹了学校与急救中心的抢救过程.

由于法律没有规定学生上学、放学途中亦属于学校的管辖范围,学校也就没有义务配备专门人员护送学生上学、放学.因此对学生在上学、放学途中发生的人身损害,学校一般不应当承担责任.但远在广东打工的家长回来之后却将责任推到学校头上,最终造成教学秩序被严重破坏,公共财产被严重毁损,教职员工被严重侮辱,班主任老师两度遭到殴打,校长被紧急送往医院抢救.学校无奈只好在网上发帖寻求公道.

记者采访多位教育界人士获悉,教育法律法规体系里还有不少条款遭遇执行尴尬或者根本没有执行到位,一句话,教育执法难以强硬.

教育类法律为何遭遇执行尴尬

法律是国家制定或认可的,由国家强制力保证实施的,以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范.法律特质是具有不可直接对抗性.这意味着法律一旦生效,就必须被遵守,任何机关、组织或者个人不得以任何理由拒绝服从.

教育类法律在执行的过程中频遇尴尬当如何解释?湖南大学法律事务办主任易骆之博士认为,这是由多方面的原因造成的.“教育类法律颁布实施的时间并不长还处于不断完善的阶段,而且多是倡导性的条款,法律责任不够强硬,再加上不少人的法制观念长期淡薄,因此就造成了个别法律条款无法完全落实到位.”

让适龄儿童完整地接受义务教育既是他们依法享有的权利又是必须履行的义务.根据《义务教育法》的规定,“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正.”《未成年人保护法》中也规定,“父母或者其他监护人不依法履行监护职责,或者侵害未成年人合法权益的,由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止；构成违反治安管理行为的,由机关依法给予行政处罚.”由此可以看出,在现有的法律规定下,那些不送孩子接受义务教育的父母,可能因此受到的惩罚只有“批评教育”“劝诫”和“制止”.易骆之认为,批评教育和劝诫显然不足以对学生家长产生威慑作用. 福建省教育评估研究中心主任林素川副研究员对教育类法律颇有研究,他认为,之所以违反教育法的现象经常存在,与教育行政执法的主体不明朗脱不了干系.我国的义务教育执法机构（主体）是谁?即谁在行使行政执法中的“行政许可、确认、检查、处罚、强制”权?这也是林素川经常关心的课题,他在一篇文章中指出,根据法律规定,义务教育执法主体应当是各级政府教育行政部门,但是,遍查各级教育行政部门的机构设置,称得上执法机构的恐怕只有教育督导室.“而教育督导室并不能承担全部的行政执法职能.如行政许可、确认权分散在各部门,行政检查权非制度化,行政处罚权、强制权几乎为零.”

蒋海松博士认为,除了上述原因外,教育类法律规定得不够具体与可操作性不强也是造成执法尴尬的一大原因.他以教师工资待遇的规定作了说明.他认为,该项规定没有详细写明如何对教师和公务员的工资进行比较,“是什么级别的老师和什么级别的公务员比较,比较的对象是公办教师还是非公办教师也很模糊”.除了如何比较并不明确之外,怎么执行也并未提及.“工资的构成部分很多,是对工资进行比较,还是其中某个项目进行比较,也不翔实.”蒋海松认为,即使规定要求教师的工资要比公务员高,如何界定和执行仍需打一个大大的问号.

有学者将不能运用国家强制力保证落实的法律条款称为软法条款.全国政协副主席、中国法学会副会长罗豪才2009年一项调查显示,《高等教育法》中的软法条款占全部条款的29%,《学位条例》中的软法条款占全部条款的10%.教育类其他几部法律中,亦不乏软法条款.

《义务教育法》、《教师法》和《教育法》等都规定要保护好教师的合法权益,但现实中教师权益受侵害的现象仍屡屡发生.湖南天地人律师事务所律师陈美英认为,除尊师重教的意识尚未深入人心外,我国保障教师权益的程序法相对落后于实体法也是重要原因.她认为,教育立法明显存在着“重实体、轻程序”的倾向,“属于宣示性立法,它的条文多是原则性、实体性的规范,没有多少程序性的规范,具体操作难,可诉性弱,对很多违法行为表现出无能为力,教师受侵害的权利也往往得不到及时的补偿和救济.”此外,我国教师目前适用的法律救济渠道非常少.目前我国教师专有的法律救济渠道只有教师申诉制度,教师权益的保护没有提到合理的高度,还是比照一般公民的维权程序.

教师申诉制度仍是行政非诉讼救济渠道而没有诉讼意义,且规定得又极为原则,没有法规或规章对此作进一步的具体规定.尤其是近年来随着聘任制的推行,因教师聘用而引起的学校、教育行政机关与教师的争议大量出现,由此引起的申诉也不断增加,非诉讼意义的教师申诉制度已不能有效维护教师的合法权益.教师对处理行为不服能否提起行政诉讼寻求司法的救济和保护,《教育法》和《教师法》都未明确规定,行政复议制度、行政诉讼制度是否适用教师聘用争议尚处于探讨阶段.“上述两个方面的原因直接造成教师权益屡屡受损.”陈美英认为,为振兴民族教育事业,我们期待保护教师的权益的救济程序能落到实处；同时为教育好下一代,我们的立法部门、教育部门等相关部门应多借鉴国外的经验.

让法律更好地维护师生合法权益

有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,这是一幅法治社会的理想蓝图,也是我国法制建设的基本目标.

百年大计,教育为本.教育事业是一项培养人的神圣事业,关系到祖国的前途和未来.湖南大学公共管理学院教师余凯博士说：“从这个层面上讲,必须严格教育类法律法规的贯彻实施,从小的方面说这事关学校正常的教育秩序和师生的合法权益能否得到保障,事关和谐教育环境的构建,从大的方面来说这关系到教育的健康发展和民族的未来.”

2007年以来,湖南省委、省政府坚持把教育摆到优先发展的战略位置,先后召开了3次高规格的教育强省工作会议,实施了国家教育规划纲要和教育强省规划纲要,出台了一系列配套政策措施并在全社会大力营造尊师重教的良好氛围.湖南师范大学教育科学学院教授常思亮认为,教育强省建设目标的实现和尊师重教氛围的形成,不仅需要加大经费和财政投入,更需要加强教育执法力度,把各项教育类法律坚决执行到位.

因此,为了更好地维护好师生的权益,保障教育事业的健康发展,全面推动教育强省建设,在当前,必须破除教育类法律在执行过程中的“尴尬”.

易骆之认为,破除教育法律执行尴尬的现象首先必须加强对教育类法律法规的宣传,要让老百姓了解教育类法律、重视教育类法律.“当前,一些违反义务教育法的行为与现象之所以能长期存在,是因为法律缺乏规制,执法也缺乏力度.”易骆之说,可以考虑授予教育行政部门一定的执法权并加强教育督导,维护教育类法律的严肃性,确保其各项条款得到严格贯彻落实.

“法律的生命力在于执行和实施.”易骆之认为,“从规范教育秩序,保障师生合法权益的角度来讲,执行教育类法律必须坚强有力.”

1650年的美国,有一项法令说：“鉴于人类之敌撒旦以人的无知为其最有力的武器,鉴于应当让我们祖先的智力禀赋不再被埋没,鉴于儿童教育是本州的主要关心事项之一,兹依靠上帝的帮助”,接着列出一些条款,其中规定“在乡镇设立学校,责成居民出资办学,对不出资者给予巨额罚款.在人口多的县份,以同样方式设立高一级的学校.城市的行政当局应当督促家长送子女入学,并有权对违抗者处以罚款；如果继续违抗,社会便承担起家长的责任,强制收容和教育儿童,并剥夺其父亲的天赋的、但被他用于不良目的的权利.”

湖南闻胜律师事务所律师鲍宇辉说：“孩子不是父母的私有财产,接受义务教育是每一个适龄儿童的权利和义务,目前义务教育已经免收学杂费了,农村贫困生还能享受到政府的各项补助,如果此时父母还不能保障子女接受完整的义务教育,那确实是失职.”

蒋海松认为,为了保证教育类法律的贯彻落实,切实维护教师和学生的权益,各级政府都要为教育发展创造良好的社会环境,严格执行教育类法律,要敢于动真的、来硬的、搞实的.同时他认为,要进一步细化教育类法律的法律责任,增强法律的威慑力.以《义务教育法》为例,他说,在行政责任方面,要采取相关措施保证行政责任不折不扣地执行；在刑事责任方面,要增强义务教育法刑事责任的可操作性.“法律责任明确了,就可以大大增强义务教育法的威慑力,学校和师生的合法权益才能从根本上得到保障!”