特保惹出的贸易争端

去年下半年,哥伦比亚连续频繁使用特别保障措施（以下简称“特保”）限制中国纺织品等商品进口.对于以特保和通关限制措施为主要内容的中哥贸易争端,中国商务部、海关总署、外交部、中国驻哥使馆等多次与哥有关方面进行了磋商、谈判和交涉.2006年3月10日,哥伦比亚政府终止对原产于中国的纺织品的临时特保措施.

20 05年7月1日,哥伦比亚海关和税务总局规定,对来自中国的鞋类、纺织品、电池、显示器、打汁机、电熨斗,实行强制提前15天报关.

2005年7月5日,哥伦比亚海关和税务总局决定,对来自或原产于韩国、朝鲜、中国、中国香港等地的纺织品采取海关估价限制措施,涉及海关税号52章、54章、55章、56章、58章、59章、60章和63章的共约150个分税号的纺织品.

2005年7月7日,哥伦比亚海关和税务总局决定,对来自中国和巴拿马的海关税号第50章至64章全部商品实行通关限制,通过空运进口的上述商品只能在波哥大海关通关,通过海运进口的上述商品只能通过巴兰基亚海关通关.

2005年8月17日,哥伦比亚财政部代部长和贸易、工业和旅游部部长共同签署法令,决定对从中国进口的纺织品实行临时特别保障措施,涉及58个税号,重点为第52章的纺织品,此外还包括54章、55章、58章、59章、60章、62章和63章,征收附加税税率水平在59%～91%.临时措施有效期至根据贸工部0223号和0227号部令进行的调查实施最终限制措施时止.

2005年9月8日,哥伦比亚政府再次发布公告,决定对原产于中国的税号为61.15.11, 61.15.12, 61.15.19, 61.15.20, 61.15.91, 61.15.92, 61.15.93,61.15.99的棉制和化纤袜子实施临时特别保障措施,临时征收88%的附加税.

哥方采取特保及通关限制措施的原因

哥政府采取特保及通关限制措施的出发点主要在于两个方面：

一是2000年以来,中国出口该国的商品（以纺织品、鞋和家电居多）总量持续上升,而却远低于其他国家同类商品.该国厂商认为中国商品挤占了该国市场,破坏了该国市场公平竞争环境,进而向政府施压,要求限制中国商品进口.

二是该国不法商人利用中国进口商品进行的和“洗钱”活动十分猖獗,造成税源流失和其他社会问题,给该国政府带来压力.因此,该国政府部门、企业界对中国商品非常敏感,从而采取措施进行各种限制.

哥方迫于中国商品（以纺织品、鞋等为主）造成的市场扰乱、和“洗钱”等诸多问题,针对贸易争端,使用特保措施、通关限制措施等多种手段,在不同环节限制中国商品.同时,采取“一揽子”做法,将海关合作、建立直接出口机制等不同性质问题捆绑处理,试图借助磋商一同解决.

该案体现出的贸易争端新特点

浓厚的政治因素

虽然该案为贸易争端问题,但却体现了浓厚的政治因素.首先,提出特保请求的哥方企业集中在总统家乡（为总统重要得票选区）,而2006年又逢总统连任关口,所以哥政府才频繁使用特保和通关限制措施,其次,哥方采取特保和通关限制措施的真正意图是为了连带解决国内市场挤占、和“洗钱”等诸多政治问题.

解决方式超出技术层面

WTO对于过渡性保障措施（即该案中特保措施）做了很多技术性规范,比如在进口数量增加、产业损害或损害威胁、因果关系、市场扰乱程度等方面都有规定标准,这些常常是双边磋商时争论的焦点.而哥方并未在技术范畴内与中方重点展开磋商,而是将开展海关合作、打击非法贸易等其他问题纳入磋商议题.不难看出,哥方的真实意图是借助特保磋商机会将其迫切关注的其他问题摆上谈判桌,进行“捆绑式”处理.

国内问题借助贸易争端进行国际延伸

打击、“洗钱”和其他非法贸易本应是政府当局内部的执法问题,但哥方政府却借该案将触角延伸到国外,希望借助外界力量以解决国内问题.该国海关表现积极也是想借助与中国海关的合作机会提高执法能力,提升自身在国内政府中的地位.

海关作用突出

传统意义上,保障措施案例只通过在确定损害及损害威胁、市场扰乱等标准上进行技术分析来解决问题.海关除了提供贸易统计数据外不需太多介入.然而,由于该案具有浓厚政治性,哥方“捆绑”做法又脱离了贸易争端本身的技术性处理模式,所以在解决哥方实际关注的低价进口、和“洗钱”等根本问题时,海关的作用显得尤为重要.

对于以特保和通关限制措施为主要内容的中哥贸易争端,商务部、海关总署、外交部、中国驻哥使馆等多次与哥有关方面进行了磋商、谈判和交涉.2006年2月27日-3月1日,应哥伦比亚财政与公共信贷部部长、国家海关与税务总局局长邀请,海关总署派出中国海关专家代表团对哥伦比亚国家海关与税务总局进行访问,并就海关合作事宜与哥方进行谈判.最后,双方在执法合作、能力建设支持、推介集装箱检测设备等问题上初步达成共识.谈判取得积极进展.3月10日,哥伦比亚政府终止对原产于中国的纺织品的临时特保措施.

［作者单位:海关总署］

背景资料

特别保障措施

为鼓励进口国在自由贸易中实现国内产业结构调整,WTO提供了供成员方作为例外性措施使用的《保障措施协定》.然而在中国入世谈判过程中,很多WTO成员提出对中国保留适用《保障措施协定》.这一保留最终体现在《中国入世议定书》中,其第16条对“特定产品过渡性保障机制”（简称特别保障机制或特保机制）做出规定.

相对于一般保障措施,特别保障措施专门针对中国产品,进口国实施标准更低,手段更加灵活.从法理上讲,特别保障条款本身违反了WTO公平原则,是对中国的歧视性待遇.

《中国入世议定书》第16条规定,在延迟会造成难以补救的损害的紧急情况下,受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定,采取临时保障措施.在此种情况下,应提出进行双边磋商的请求.临时措施的期限不得超过200天.换言之,如双方在200天内不能通过磋商达成一致,进口方可以在临时期限结束后,正式使用长达2-3年的特别保障措施,使之成为长期贸易壁垒.

由于特别保障机制是针对中国商品的歧视性条款,常常成为中国出口商品遭遇狙击的软肋,具有相当的危害性.2003年11月,美国政府宣布对中国针织布、胸罩和袍服三类纺织品实施特别保障措施.这是根据《中国加入世贸组织议定书》第16条针对中国纺织品发起的第一起特保措施,影响相当深远.此后,不少其他国家将特保措施视为遏制中国商品进口的利器而意欲采用.目前,美国、日本、欧盟、韩国、加拿大、印度、土耳其、哥伦比亚等已经完成了对中国出口产品实施“特别保障措施”的国内立法.

中哥贸易争端解决进程表

2005年9月,商务部公平贸易局派团与哥伦比亚贸易、工业和旅游部有关部门就特保问题进行了第一次磋商.

2005年11月,中哥关于特保问题的第二次磋商在京举行.商务部、海关总署、外交部、纺织品进出口商会共同参加了对哥磋商.哥方特别提出以开展双边海关合作作为解决特保问题重要途径之一的提议.海关总署也表达了与哥方海关主管机关建立联系机制,就海关合作进行对话,以此促进中哥双边经贸关系发展的意愿.

2005年2月27日―3月1日,应哥伦比亚财政与公共信贷部部长、国家海关与税务总局局长邀请,海关总署派出中国海关专家代表团对哥伦比亚国家海关与税务总局进行访问,并就海关合作事宜与哥方进行谈判.最后,双方在执法合作、能力建设支持、推介集装箱检测设备等问题上初步达成共识.谈判取得积极进展.3月1日,哥伦比亚总统高级顾问罗萨诺在总统府接见中国海关专家代表团,表达了对中哥经贸关系健康发展、中哥海关合作事宜的高度重视.3月10日,哥伦比亚政府终止对原产于中国的纺织品的临时特保措施.

中国海关积极应对国际贸易争端

在应对国际贸易争端方面,中国海关可以在以下方面发挥重要作用：

提供贸易统计数据支持.

在关于反倾销、反补贴和保障措施的贸易争端中,双方都要对进口商品数量、商品水平、产业损害程度、市场扰乱程度等进行争辩.而这些都需要海关统计数据的有力支持.该案中,中国海关统计的纺织品出口FOB高于哥方统计的CIF,说明哥方进口的相当一部分商品来自低价报关或非法贸易,哥国内市场扰乱并非完全来自中国合法贸易商品冲击,因此为我方进行谈判提供了可靠依据.

规范企业进出口行为.

近年来,由于国内一些企业缺乏自律,擅自压价出口,或者与境外不法商人勾结从事、“洗钱”等活动,给我国对外贸易秩序带来不良影响,同时也为进口国使用各种贸易救济措施对我国挑起贸易争端提供了机会.国内企业出口行为不规范的情况一直是我国在贸易争端中受到攻击的“软肋”.海关在打击、骗汇、骗税和其他非法贸易活动中具有重要作用.近期,商务部、海关总署、国家税务总局共同制定有关办法,打击低开出口行为,为促进解决贸易争端起到了良好作用.

打击非法贸易.

从WTO规则上看,只适用于解决合法贸易争端.但实际上,非法贸易与合法贸易相互交织,在贸易统计中很难分清,或者一些国家故意混淆以借题发挥.因此,国内非法贸易商品的输出也可能引起贸易争端,诱使一些进口国采用保护手段,进而影响我合法出口商品.而双边海关合作在一定程度上能够解决非法出口问题,使得整个贸易链在出口、进口环节得以控制.

为我国外贸“走出去”战略“保驾护航”.

中国出口商品在国外受到WTO规则以外的阻碍（如该案中受到入境地和申报时间的限制）,而这些阻碍来自于对方海关当局.在我国外贸发展“走出去”战略中,海关具有重要地位,通过与对方国家海关当局展开合作、磋商、交涉,可以在海关层面为我商品进入对方国家时所受待遇上争取利益.