税收行政自由裁量权的法律控制

【摘 要 】由于要增强税法的适应性和灵活性,需要给予税务机关一定的裁量自由性,但是如果权限赋予的过大或者不够明晰,就会违背税收法定主义的原则,因此合理的控制税收行政中的自由裁量权势非常有必要性的.

【关 键 词 】税收行政行为；自由裁量权

法律控制税收自由裁量权,是税务机关在法律规定的范围内、在公平、合理的原则下,根据事实的基本情况,依据一定的价值标准和制度标准进行行为选择的一个过程.法律设置自由裁量的目的是给法律增加灵活性,使具有稳定性的法律能灵活的适应不断变化的具体情况.

一、我国税收自由裁量权的主要形式

(一)税务行政处罚种类、幅度的自由裁量权

如《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第三十七条规定：纳税人有违反法律规定的行为的,由税务机关责令限期改正,逾期不改正的,可以处2000元以下的罚款,情节严重的,处2000元以上10000元以下的罚款.这里规定了处罚的条件、种类和幅度,税务机关只有依据本规定和违法造成的后果,选择一个合理的、公正的处罚.

(二)税务违法事实、情节认定的自由裁量权

《税收征管法》第38条规定,税务机关有根据认为从事生产经营的纳税人有逃避纳税义务行为的,可在规定的纳税期之前,责令限期缴纳应纳税款,这部分就体现了对逃税事实认定的自由裁量权；又例如《税收征管法》关于违法行为的轻重来认定所承担的后果,又很多条款规定了“情节严重”这一情节,但是对什么情节算严重并无明确的界定,只能由各地的税务机关依据当地经济发展情况来判定该案件是否属于情节严重.

(三)对核定纳税金额的自由裁量权

如根据《税收征管法》的规定,对违反法律规定擅自销毁账簿或者拒不提供应提供的纳税资料的,税务机关有权核定其应纳税额.但是具体应如何选择核定方法、选择哪种核定方法,有关的细则并没有详细的规定,税务机关可依据实际情况来进行选择.

二、我国税务自由裁量权的现状

(一)税务机关自由裁量权限宽泛

全国人大在制定税收法律、法规时,留下了一定的弹性裁量空间,以便于法律的实际操作.从《税收征管法》中可以看出,关于税收自由裁量权的条款相当丰富,基本上涵盖了整个税收管理过程的方方面面,不只是涉及的领域广,而且有较大的自由裁量幅度,例如《税收征管法》中规定：对偷逃税行为,可处以应纳税额50%以上至　5　倍以下罚款.但是,关于税务行政处罚的幅度和标准并没有明确规定,造成了不同的税务人员对同样的涉税违法案件,做出的行政处罚结果差距较大.

(二)税收自由裁量权滥用

税收行政权力滥用的主要表现有：法外施恩、挟嫌报复、凑数达标.税务行政人员由于拥有较大的裁量权力,而且又没有有效地监督和责任追究机制,使其有了利用权利来满足个人利益的机会.自然人的人性本身就具有自私性,所以才出现了法律,用来制约人的行为,而且我国“关系社会”的理念根深蒂固,使得权力的滥用更加普遍.同一涉税案件,同样的案情,同样的地区,可能由于金钱、人情的关系,使得违法行为人在自由裁量权的范围之内承受的处罚可以相差甚大,违法行为人为了躲避处罚,想方设法来引诱、收写税务行政人员,看似是双方共赢,一方满足私利,一方躲避处罚,但这却是一个可怕恶性循环,其结果只能是税务机关的腐败,国家税款的流失.

(三)税收自由裁量权的救济机制有漏洞

纳税人想要维护自己的权益,能使用的救济方式主要有行政复议和诉讼.公民、法人和其他组织如果认为税务机关的具体行政行为侵犯了其合法权益,可向税务行政复议机关申请复议.我国税务机关上下级之间是领导与被领导的关系,而且我国的行政办事效率是繁琐、低下的,申请人申请复议,上级机关会因为利益关系对案件拖着不办或者发回下级机关重办,纳税人要想通过行政复议来维护自己的权益一般是很难实现的.纳税人还可以通过行政诉讼来维护自己的权益,但是有的案件是必须先通过行政复议,对复议结果不服的才能提起行政诉讼,至此还不知道要经过多久的期限,而且提起行政诉讼还要在规定的期限内,同时先缴纳应纳的税款和滞纳金或者提供担保,纳税人根本享受不到平等的待遇,在一开始就处于弱势地位,多数纳税人由于害怕麻烦和长期的诉讼准备一般都不会选择这种方法.

(四)税收自由裁量权的监督不足

目前对于税收执法监督还是非常薄弱的,无论是从内部监督还是外部监督方面：税务机关上下级领导关系的体制,为了集体利益或者地区利益使得上级机关对下级机关、部门对违法案件隐瞒不报或者谎报的行为,睁一只眼闭一只眼,等于自己监督自己,岂不是无稽之谈,如果人能靠自律来约束自己,那法律早可废弃了；外部监督就更无从说起了,对于涉税案件的证据,大部分都掌握在税务机关手中,行政相对人能提供的证据非常少,而且取证很困难,所以行政案件要求行政机关负举证责任.大部分的外部监督机构没有权利（有权利也无法实施）,没有渠道去监督税务行政机关,外部监督只是一个空壳,只有在案件被后,才能起到一定的督促作用.

三、对税收自由裁量权的法律控制税收立法是实现法律控制的前提,通过立法完善税收立法体系,使一切行为都有法可依,应着力从以下几方面进行完善

(一)进一步完善税收立法程序和立法技术,使纳税人能参与税收立法,充分保障纳税人的税收立法知情权、参与权和听证权

税收法律法规的起草与制定,要广泛关注民意,听取公民和其他社会组织的意见.通过完善的法律制度,扭转目前我国现行税法中纳税人权利与义务不对等的局面.这将有利于强化税务机关的法律意识、怎么写作意识与责任意识,正确理解和运用行政权力和自由裁量权,另外也有助于提高纳税人自身的法治意识,有效的利用法律来维护自己的权益.

(二)出台相关细则,缩小自由裁量权限

要在细化当前的法律法规,对自由裁量权的范围、幅度、标准等方面给予制定相应的细化标准,或者给予案例指导,缩小自由裁量的权限,以保证执法的公正性和规范性.例如,税务行政处罚方面,按照违法性质、违法金额等要素,根据各地区实际情况制定出相应的地方性法规,明确权利的限度,缩小执法人员的权力范围,减少执法随意性. （三）侵犯纳税人权力的法律责任追究制度

目前我国税收法律对纳税人义务的规定比比皆是,相比之下,对纳税人权利的保护规定稀少、空洞而且缺乏可操作性.同时对侵害纳税人权利的法律责任的规定较少而且处罚力度十分之轻,税务人员属于公务员,一般承担的都是行政责任,很少承担刑事责任的条款,使法律的威慑力流于形式,纳税人的权利通常都得不到有效的保护.

(四)完善的执法监督体系

在内部监督方面,应改变税务机关上级监督下级的模式,应在税务机关设立内部督察部门,直接隶属于司法部门或者纪检部门,保证其独立性,才能发挥它的内部监督职能.外部监督方面,凡涉及纳税人权利义务的,除涉及国家机密、个人隐私等法律规定应当保密的以外,都要向社会公开,增加行政行为的透明度.同时要推行税收执法责任追究制,对税收执法行为的每一个具体环节都要细化到个人,使税务人员都要对自己所做的行为负责,有权力有责任,侵犯了行政相对人的权利就应当依法承担行政甚至刑事责任,有了完善的追究制度使税务工作人员不能随意甩脱责任,不敢僭越法律.另一方面,要强化外部监督.需要调动外部的立法机关、纳税人、司法机关以及整个社会力量,同时要给予外部监督以畅通的渠道来进行监督,有了有效的监督机制,才能使权力得到正确的行驶,纳税人的权利不被随意的侵犯.

(五)完善税务行政复议制度

纠正滥用自由裁量权行为的有效途径是加强对税务行政自由裁量权的法律救济,在税务行政自由裁量权的实际行使过程中,由于人情、金钱和税务人员个体知识层级等多种因素的影响,不能在法律原则的框架下合理的运用税务行政自由裁量权.行政复议程序比行政诉讼程序较为灵活简单,而且复议机关同样是税务机关,能对涉税案件的合理性和合法性都作审查（行政诉讼一般只关注于合法性而不审核其合理性）,能快速、有效、正确的解决争端,因此是纳税人权利救济的主要途径.因此,完善税务行政复议制度可以使行政自由裁量权的控制落到实处.