化解地方政府债务风险的建议

【摘 要 】我国《预算法》规定,“除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”.虽然法律严禁地方政府发行债券,但未禁止地方政府设立的公司举债.因此地方政府通过组建融资平台公司,绕开法律约束,筹措资金.存在的风险应予以关注.

【关 键 词 】地方政府 债务风险 建议

一、地方政府性债务的构成

目前我国地方政府性债务主要由三部分组成：地方政府负有偿还责任的债务（财政负债）、地方政府负有信用担保责任的债务（地方政府融资平台债务）、其他相关债务.

地方政府负有偿还责任的债务,是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务.例如地方政府债券.

地方政府负有信用担保责任的债务,是指因地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿还责任的债务.例如政府融资平台公司向企业举借的债务.

其他相关债务,是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务,由非财政资金偿还,但地方政府没有提供担保.据法律规定,该类债务政府没有偿债责任,但如果债务单位出现了债务危机,政府应承担救助责任,因此也划入地方政府性债务范畴.

二、地方政府债务产生的原因

(一)财权与事权的失衡

我国地方财政失衡问题由来已久,由于和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展,地方政府要承担大量的公共事务支出、地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄,必然导致财政捉襟见肘.因此地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源.为了平衡支出,地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡,因此土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式.

(二)地方政府的举债冲动

目前我国经济增长模式依然是主要依靠投资拉动经济增长,再加上以GDP为核心的地方官员政绩考核体系,要提升政绩、拉高GDP、投资项目、加大公务开支、保证职工福利等,使得地方政府大举借债投资.

三、地方政府债务存在的风险

(一)我国债务管理制度不完善

目前我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度.由于地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范,导致地方政府没有规范和合理的举债融资渠道,因此要控制地方政府债务风险需完善地方政府债务管理制度.

(二)地方政府债权人构成形式

审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示,地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人.银行是“最大债权人”.在2010年底地方政府性债务余额中,银行贷款占79.01%；截至去年底,对比36个地区的地方政府性债务余额中,银行贷款占78.07%.地方债券增长62.32%,其他单位和个人增长125.26%（其主要来源于一些地区违规集资、变相融资）.

(三)地方政府还债的资金来源

一是土地出让收入,土地出让收入一直是地方政府主要还债来源.公开资料显示,2003年以来,“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源.2003～2012年间,土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%.二是地方政府的其他还债来源.三是债务单位的事业收入,由于偿债能力不足,一些地方政府只能通过举借新债偿还旧债,变相举债融资的手段“多元化”,不仅包括信托贷款、融资租赁、售后回租,还发行理财产品、垫资施工,甚至违规集资等.上述融资方式隐蔽性强,不易监管,而且蕴含新的风险隐患.

(四)地方政府债务资金的用途

按规定地方政府性债务资金,须用于公益性项目建设.据2011年的全国地方政府性债务审计结果显示,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%.用于“其他项目”占7.89%.

四、化解地方政府债务风险建议

化解地方政府债务风险,必须从规范地方政府债务管理,改革地方财税体制入手,降低乃至消除土地财政的作用.改革现行分税制方式或比例,增加地方财政税收收入；以及增加地方税收项目,扩大地方财政税收范围.

(一)规范地方政府债务管理

建立科学合理的地方政府性债务管理模式,比如财税体制改革等,解决地方政府的“差钱”问题；立法放开地方政府的举债权,设定合理的地方债务审核程序.

(二)充实地方政府税收来源

“营改增”改革以后,会出现地方政府自主财源进一步减少的局面,因此通过改革税制给地方政府足够的税收来源,增加其自主税源.

(三)给予地方政府自主发债权

地方政府自主发债能拓宽融资渠道,这需要构建地方政府的财政信用,强化地方财政预算约束,提高地方财政预算执行的透明度,引入市场化的专业信用评级机制.

(四)改革现行转移支付制度

现行的转移支付制度最大的问题就是专项转移支付太多,一般转移支付太少.而专项转移支付的特点就是锁定用途,决策权在部门,导致地方政府缺乏自主权.因此,要改革现行转移支付制度,给地方政府更多的自主权.

(五)建立债务风险预警机制

当前地方政府债务规模增长较快,部分地区和行业债务风险凸显,一些地方变相融资问题突出,存在违规担保、违规融资、债务资金闲置等问题.对于这些问题,应当采取有效措施加强地方政府性债务管理,抓紧建立地方政府性债务规模管理和风险预警机制,实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督,切实防范地方政府性债务风险.