地方政府,政绩合法性走向政治合法性

所谓政治合法性,是被统治者对特定政权及其执掌者政治统治正当性的判定,及相应的对其统治权利的自愿承认和服从.政治合法性是政权得以存在、维持政府施政能力的根据.只有民众相信政治统治的正当性,采取支持与合作的态度,政府才能有效施政；否则政府从社会提取资源、分配资源和实施管制的能力,都会因为民众的不合作乃至抵制而受到严重削弱,甚至陷于瘫痪状态.而失去政策制定和实施能力的政府是无法有效推动经济发展的.

改革开放以来,以分权化和市场化为导向的政治经济改革,扩大了地方政府的立法权、管理权和财政收入支配权,增强了地方政府进行自主制度创新的能力.许多地方政府进行了政府管理体制和技术的改革与创新.

地方政府创新是否增强了相应层级的政治合法性?如何增强政治合法性的?地方政府创新增进政治合法性的局限性在哪里?

转型期中国的政治合法性,实际上是政绩的结果合法性与法治所体现的过程和程序的合法性的混合体.编译局比较政治与经济研究中心从2000年起开展了“中国地方政府创新奖”评选颁奖的大型项目.“中国地方政府创新奖”每两年一次,迄今已举办三届.通过对申报项目的统计分析,不仅能一定程度地回应上述问题,而且可以看出,政府执政的合理性,正从以经济增长为核心的政绩合法性向现代法治的政治合法性转变.

地方政府创新增强了政治合法性

所谓政府创新,就是“公共权力机关,为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”.公共权力机关在中国包括各级党委、政府及其职能部门以及工会、共青团、妇联等,担负有行政管理职能的群团组织.政府创新概括起来就是政府管理体制创新和政府管理技术创新.

三届“中国地方政府创新奖” 总的申请项目数量达到848项,共有63个项目入围获奖.这63个获奖项目可以分为政治改革、行政改革和公共怎么写作创新三大类别.

在63个获奖项目中有27个属于政治改革类创新项目,约占43%,是这三大类中所占比例最高的.而在这些政治改革类项目中,各个子类的排序依次为：选举（共10项,内容包括党内选举、团内选举、妇联选举、人大选举）；公民参与（共9项）；政务公开（共7项）；决策改革（共4项）；权力监督（共3项）；司法改革（共2项）；立法改革、干部选拔（各1项）.

选举类项目直接增强了政治合法性.这10个选举类项目增强了群众对党和政府的认同感、信任感和支持程度,增强了党、团、妇联组织的凝聚力,改善了干群关系.这些都是政治合法性得到强化的直接表现.这说明选举本身解决了授权来源的合法性,直接增强了政治合法性.

公民参与类项目同样增强了政治合法性.这9项公民参与类项目促进了公民参与决策,减少了决策失误,有助于政府回应公民的要求,解决群众关心的问题.这说明公民参与本身使得决策过程更加合理,更加容易考虑到各方面的利益和要求.这些也都是政治合法性得到增强的直接表现.

政务公开类项目也具有直接增强政治合法性的功效.这7项政务公开项目增强了政府工作的廉洁程度和透明程度,群众对干部的工作因决策的透明而放心、理解和信任.政务公开使得政府动员和提取资源从事经济发展和公益事业,更加容易获得群众的配合,由此促进了当地的经济社会发展.决策改革类项目增加了决策过程的透明度,扩大了群众在决策过程中的发言权,从而直接增强了政治决策的合法性.权力监督类项目有助于建立廉洁政府和透明政府,有助于官员提高对自己的道德要求,从而增强公民对政府的信任,增强政治统治的道德正当性.司法改革类项目,通过提供优质高效的司法怎么写作和进行政府文件合法性审查,直接或间接增强了政治合法性.立法改革类项目向公众开放人大常委会会议,增加了立法过程的透明度和公众参与程度,有助于增强政治合法性.

在63个获奖项目中,行政改革类项目为16个,约占总数的25%.在这些行政改革类创新项目中,各个子类项目数量的排序为： 行政审批（4项）；社区管理（3项）；绩效管理、行政成本、行政激励（各2项）；行政程序、行政责任、户政管理（各1项）.

行政改革类政府创新项目主要是从两个方面间接地增强政治合法性：一是这些项目降低了政府运行的行政成本,提高了办事效率,改善了怎么写作质量,有助于提供优质高效价廉的公共怎么写作以满足公民的需要,从而有助于增强政治合法性.二是其中多数项目有助于改善投资环境,为企业提供便捷高效的审批怎么写作,为当地经济社会发展创造了一个良好的怎么写作环境.而其中的社区管理类创新项目,由于引入了居民委员会直接选举等要素,并增强了居民委员会的议事功能,因而增强了授权来源的合法性.需要特别指出的是,强化行政责任制增强了政府依法行政和依法追究责任的能力,直接增强了政治合法性.

在63个获奖项目中,有22个属于公共怎么写作创新类项目,约占总数的35%.在这些公共怎么写作类项目各个子类的排序依次为：扶贫济弱（共6项）；弱势群体维权（共4项）；公益事业（共3项）；社区怎么写作（共2项）；电子政府、怎么写作基层、公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、软环境建设、农村怎么写作、怎么写作政府（各1项）.

公共怎么写作创新类项目主要从两个方面直接增强了政治合法性：扶贫济弱类项目、弱势群体维权类项目和社会保障类项目,通过建设社会安全网,扶助贫困人口、失业人口和妇女、儿童等弱势群体,维护外来民工、流浪儿童、家庭妇女等弱势群体的法律权利,改善社会收入分配状况,促进社会公正,使各阶层民众普遍受益,从而赢得政治合法性.公益事业、社区怎么写作、农村怎么写作、公共安全、公共教育、公共卫生、软环境建设类创新项目,提高了怎么写作质量,降低了怎么写作成本,节约了资金,满足了公民对政府的需要,从而增强了政治合法性.公益事业类和社区怎么写作类创新项目,还通过民营化、市场化改革,为民营企业参与公用事业投资提供了机会.农村怎么写作、公共教育和公共卫生类项目提高了人力资本的质量；公共安全、软环境建设项目为经济发展创造了有利的环境.这些无疑都通过促进经济发展,增强了政绩合法性.电子政府、农技110怎么写作、怎么写作型政府、怎么写作基层类创新项目,通过政府管理技术的创新和对政府管理职能的重新定位,提高了公共怎么写作的质量和效率,优化了经济社会发展的环境,从而直接或间接地增强了政治合法性.

可持续性、可推广性的困境限制其增强合法性功效发挥

对三届“中国地方政府创新奖”所有获奖项目上述初步的经验研究显示,地方政府创新增强了地方政府的政治合法性,但地方层级的政府创新存在着许多自身难以克服的局限性.

行政改革类政府创新遭遇权力限制.行政审批制度改革、行政程序改革、公共部门绩效评估、社区管理体制改革等行政改革类政府创新,要么只能在自身管辖权范围内进行有限的改革,要么因与上级主管部门的法律文件抵触或受上级部门的批评责罚而作罢,要么因“下动上不动”而回到改革的原点,要么因缺乏上级的支持而难以在更大的范围内加以推广.

政治改革类政府创新风险最大,可持续性不强.选举、权力监督、干部选拔等方面的政府创新,可能会与现行的宪法、法律、党章或政策文件的某些规定相抵触.这样就可能被指责为违反宪法、法律、党章或政策,创新的发起者可能会因此断送政治前程甚至有牢狱之灾,相应的政府创新也会因法律合法性问题而难以持续.政治改革类政府创新往往会因领导人的更换,无疾而终.尽管“人存政举,人亡政息”是各类地方政府创新都会经常遇到的一个问题,但政治改革类政府创新因动力不足而缺乏持续性的问题,似乎更加普遍和突出.

公共怎么写作类政府创新的最大限制是地方政府的财力有限.分税制实行后政府和省级政府在税收中占有比例过大,地方政府财政收入增长速度趋缓,财政实力有限,限制了地方政府提供的公共品和公共怎么写作的数量和质量.这也制约着地方公共怎么写作类创新的方向、速度和规模.地方政府创新的可持续性和可推广性面临着许多地方政府自身难以克服的限制,因而在增强政治合法性的时间和空间效力上都有着自身的限度.

地方政府创新具有实验和“试错”的功能,因此政府创新作为一种高风险的事业,由地方政府做开路先锋具有一定合理性.但并非所有的政府创新都必须由地方政府启动,有些政府创新甚至不能由地方政府来进行.为了在全国范围内和在更长久的时段内增强党和政府的政治合法性,政府有必要在政府创新方面采取更加积极主动、奋发进取的态度.在认真总结地方政府创新的经验教训基础上,政府有必要在全国范围内系统配套地和循序渐进地推进政治改革类、行政改革类和公共怎么写作类政府创新,增强党和政府的执政能力和管理能力,全面巩固政治合法性的基础,实现长治久安.

地方政府创新主要是在当地范围内增强了本级政权的政治合法性,如果不能在更大的地域范围乃至全国范围内加以推广,那么它的功效只能局限在当地的范围内.地方政府创新的最佳实践和先进经验,如果不能上升为法律法规政策,或被有关的法律法规政策所吸收而加以制度化,这些创新实践的持续性和推广性都会遇到严重的问题.地方政府创新如果因当地领导人的更换或领导人注意力的改变而被迫终止,其增强政治合法性的功效也将随之终止.

（本文编辑 余琴）