我国大学学科建设中的政府介入现状、特点其治理

摘 要 ：我国大学学科建设中政府主要通过重点学科评选,“211工程”以及“985工程”等手段对大学学科建设进行介入.从对政府在大学学科建设与发展介入的历史和现实的考察来看,政府对大学学科建设的介入形成了事务性、非均衡性以及碎片化特点,与此同时,也带来了介入过度等诸多问题.政府只有通过有限介入,健全立法机制, 建立有效的宏观调控机制,构建整体政府,引入社会机制等措施,方能解决这些问题.

关 键 词 ：学科建设；政府介入；整体政府； 大学

中图分类号：G64文献标识码：A文章编号：1671-1610（2012）04-0018-06

学科是大学的组织细胞,学科建设是大学改革和发展的生命线.正如纽曼所言,大学要么指学生而言,要么指学科.伯顿也认为,大学是围绕学科组织起来的,学科是高等教育系统的基层组织基础,是研究高等教育系统的基本出发点,是“概括大学制度的更佳端点”.基于此,我国政府从上个世纪90年代初起,十分重视大学学科建设,并积极介入大学学科建设.从国家层面看有蜚声国内外的“211工程”和“985工程”,也有其他国家重点学科、重点实验室、重点人才基地等重大平台,从地方层面来看,有省级甚至地市级政府介入到大学学科建设中来,如地方重点学科、重点扶持学科以及重中之重学科等平台工程.而关于这方面的建设,从国内研究来看,仍然是一块学术研究的空白.本文拟从考察大学学科建设中政府介入情况入手,试图分析政府介入大学学科的基本模式及其成效,指出大学学科建设中问题,抛砖引玉,以就教方家同仁.

一、我国政府介入大学学科建设的概况

(一)重点学科的评选、评估

重点学科的评选是政府介入大学学科建设的主要抓手.1985年,政府颁布了《关于教育体制改革的决定》,其中提出“根据同行评议,择优扶植的原则,有计划地建设一批重点学科.”［1］受此指导,1986年,原国家教委颁布了《关于做好评选高等学校重点学科申报工作的通知》、《关于评选高等学校重点学科暂行规定》和《关于高等学校重点学科评选工作的几点意见》等相关文件,开启了政府介入高校重点学科评选工作,也是政府以出台政策方式介入大学学科建设.［2］1988年和1989年两次公布国家重点学科点的名单,共评选出416个重点学科.重点学科代表着我国在这一学科领域的最高学术水平,并得到国家和地方政府的特殊支持与资助.［3］,1991年颁发《国家教育委员会关于高等学校重点学科建设与管理的意见》,政府以评估手段介入大学学科建设.2001年,教育部开始第二次全国高校重点学科的评选,在“调整结构,合理布局,择优确定,公平竞争”［4］指导原则下,教育部最终批准964个高校重点学科.［5］2006年,是政府介入大学学科建设一个新的阶段.教育部先后颁布了《教育部关于加强国家重点学科建设的意见》、《国家重点学科建设与管理暂行办法》两个文件,规范重点学科的管理,加强重点学科建设.同年12月,教育部又下发《关于做好国家重点学科考核评估工作的通知》,对国家重点学科建设进行了第三次考核工作.通过考核评估、增补和一级学科认定这样三个阶段,教育部又批准了第三批国家重点学科名单.［6］

政府运用评选和考核重点学科的方式,直接引导和介入大学学科建设,通过评估指标体系的设定去规范和影响大学学科建设行为,评上的与没有评上的大学学科都把这个指标体系作为大学学科建设的目标设定的标尺.

(二)“211工程”及其地方政府一揽子学科建设工程

“211工程”是政府运用强力财政支持来影响大学及其大学学科发展的地位和影响力的手段.1991年全国七届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中指出：“有重点地办好一批大学.加强一批重点学科点的建设,使其在科学技术上达到或接近发达国家同类学科的水平.”原国家教委会同国家计委和财政部向国务院报送了《关于落实建设好一批重点大学和重点学科的实施方案的报告》（简称“211计划”）.1993年《中国教育改革和发展纲要》出台后,原国家教委立刻开启“211工程”建设的前期准备工作,同年7月印发《关于重点建设一批高等学校和重点学科的若干意见》.［7］1995年经国务院批转《“211工程”总体建设规划》,拉开了“211工程”实施的序幕.“211工程”建设的总体目标,通过政府的强力财政支持,使一部分重点高等学校和一部分重点学科,接近或达到国际同类学校和学科的先进水平.［8］在“211工程”中,“重点学科建设是核心,是带动学校整体水平提高的有效途径.”［8］“211工程”是国家开启运用“工程思维”和“重点思维”介入和建设学科的开始,受此引导,许多地方政府,积极跟进国家发展战略,也开始通过启动各种人才工程、平台工程和重点工程来介入和推动大学学科发展,此间各省、地市也实施诸如重点学科建设工程、重点实验室工程、重点研究基地、学科带头人计划、新世纪人才工程等,政府渴望通过这种工程式、重点式的方式,全面介入大学学科建设,影响着大学学科建设的方向、规模和水平.

(三)“985工程”及其地方高水平学科建设工程

“985工程”是政府曾经“效率优先”理念、通过体制机制创新介入大学学科建设的一种模式.教育部根据北大校庆一百周年讲话精神,发布了《面向21世纪的教育振兴行动计划》,提出了“创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科”的优先发展战略目标和实施方案.1999年国务院转批了该项计划,在这项工程中,政府要“集中国家有限的财力,调动多方面积极性,从重点学科建设入手,加大投入力度,对于若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科进行重点建设.今后10-20年,争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平.”［9］“通过管理体制创新,运行机制创新,积极探索世界一流大学建设的新机制；造就和引进一批具有世界一流水平的学术带头人和学术团队,重点建设一批‘985工程’科技创新平台和‘985工程’哲学社会科学创新基地,促进一批世界一流学科的形成和推动学科建设.”［10］在国家“985工程”的引领下,一些地方政府分别出台重中之重学科和重点人才基地工程,倾其所有财力重点发展几所学校和一批学科,一些地方也规划本省市的大学发展蓝图,提出什么大学进入世界一流,哪几所大学进入国内高水平大学之列的目标,并计划经费建设额度等. 二、政府介入大学学科建设的特点及其问题

我国政府在介入与参与大学学科建设中形成了一些特点,也产生了一些问题,这些问题甚至会影响到学科的可持续发展.

(一)政府介入的事务性

政府介入大学学科建设的过程,既有政治性的干预,又有事务性的干预.在计划经济时代,学科内部细微的变革,都有可能受到政府较强的政治和行政双重压力.原华中工学院（现华中科技大学）校长朱九思先生在《历史的回顾》一文中,回忆了中国高等教育曲折的发展过程以及自己参与创办建设华中工学院的感受,其中感受最深的莫过于强大的政治干扰和过多的行政干预,如专业设置、职称评审等,来自主管部门的压力太大,在职称评审上稍稍多提拔几个人员都会受到主管部门的指责.［11］如今,“左”倾政治的干扰已经不复存在,政治性的干扰也相对减少.但是,在学科建设过程中,政治干预逐渐让渡给事务性干预,如人事变动、科研规划、大型仪器的购置等都要受到政府的干预.

政府介入已经从政治性转向事务性,体现了政府介入模式的进步,表明学科建设正从国家政治工具的框架下解放出来,回归到知识生产的本质层面.这种政府介入大学学科建设过程的事务性,一方面可以体现政府对学科建设的重视,有助于帮助学科解决建设过程中出现的具体问题.部分仅靠学科自身的力量所无法解决的问题,一旦有政府力量的介入,很快就能迎刃而解.但是,另一方面也会对学科建设带来不利的影响：首先,学科在政府的事务性管理中被置于从属的地位,学术权力从属于行政权力,不利于学术氛围的形成.其次,政府部门将过多的精力致力于事务管理中,缺乏精力去思考全局性的问题,从而影响政府的决策水平.

(二)政府介入非均衡性

政府介入学科建设的非均衡性,就是指政府在学科建设过程中,对某些制度建设介入过多,而对另一些介入不够或者不作为.新制度主义社会学的理论认为,为什么某些制度安排能够带来合法性和社会适应性,这是因为国家、社会和行动者之间通过特定的实践模式形成共同体,然后去解决共同面临的问题.换句话说,国家、社会和行动者之间存在着共同的目标,在行动方式上能够达成默契.这就要求国家和政府与行动者采取共同的策略和一致的行动.［12］

但从我国政府介入学科建设来看,政府只是简单地将自己的国家目标和价值选择施加给学校,而对这些目标和选择如何与学科本身的运行协调起来,以及学科本身需要什么关注不够,从而形成了这种非均衡性.具体表现在：控制较多,怎么写作较少；占领过多,协作过少；事务性管理过多,战略性管理过少.政府的非均衡性介入,是一种有选择的、有重点的介入方式,如果界定好介入的重点,搞清楚哪些应该介入、哪些不该介入,则是一种完全合理的介入方式.它最大的作用是发挥政府强大的行政意志和行政力量,为学科建设兴利除弊.政府作为社会秩序最大的维护者,应该对各种非法的、个人主义的利益博弈进行干预.

(三)政府介入“碎片化”

政府介入学科建设的碎片化是由于政府各部门之间的公共怎么写作职能过于细化,不能交叉,严重缺乏合作和协调,产生利益冲突,影响政府的工作效率和效益,最终形成部分公共怎么写作职能缺失,而部分公共怎么写作重叠,有悖于有机整体政府的一种现象.在外部表现为多头管理、条块分割、政出多门等等.在内部表现为“部门本位”：认识问题视野狭窄,局限于本部门角度,缺乏整体观念；决策及措施局限于本部门范围,自成体系,不顾及各部门决策的关联性,缺乏全局理念；出现利益冲突时,将部门利益置于公共利益之上.［13］对于大学学科建设来说,由于政府各个部门怎么写作职能过于细化,为了内部利益,各自牵头,政府没有形成一个统一的发展模式和管理机制.比如,国家重点学科,从国家层面看,科技部有重点资助政策,人事部有重点人才支持政策,教育部有重点人才培养资助政府,财政部有重点实验室资助政策.从重点学科所在的地方政府层面看,地方政府对应的部门有相关配套政策.此外还有重点学科所在的学校有相应的配套政策和优惠倾斜政策.无疑政府介入碎片化使得大学学科建设投入多元化、学科建设力量合力化等,有利于国家和学校在学科建设方面集中力量办大事,促进和推动学科快速发展,但是这种模式也带来不少问题.诸如非重点学科边缘化,教师价值观与科研行为异化,学科的自主性缺失与主体性缺位,学科投入产出不匹配等.

由此可见,政府介入大学学科建设形成了过多的事务性,非均衡性以及碎片化等特点,产生了过度介入问题,这种过度介入对大学学科建设所产生的消极影响甚至超过了积极效应,如不对其消极影响加以控制,政府对学科建设的预期不但不能见效,还有可能使得大学学科建设效率永久性的处于低位,阻碍大学学科的发展,甚至影响创建世界一流大学、一流学科的目标的实现.

三、大学学科建设中政府过度介入的治理

(一)政府有限介入

脱离政府而完全独立存在的大学和大学学科过去、今天不曾有,未来也不可能有,因为来自政府的资金支持和行政管理,对大学和大学学科建设都十分重要,尤其是当前,学科所处的外部环境正在发生着剧烈的变化,如全球经济危机、高等教育资源进一步紧缩、社会提供就业岗位越来越少等问题,这些困难和挑战绝非学科本身可以解决,必须依赖于政府的介入.未来的社会经济发展已经不再是需不需要政府介入的问题,也不可能理想主义地谈论学科的自主权,政府的介入已经变得必不可少,主动求助并且接受政府的介入将是学科建设中的必然选择.国内外的经验都表明,学科的建设不可能脱离政府力量,完全靠自身的力量,政府有效地介入学科的建设,是学科发展的必要力量.但是政府的介入绝对不是对学科的控制,政府的作用是有限度的,因此,政府的有效介入必须要考虑介入的界限,政府只有在合理的界限内部发挥助动作用,才能有利于学科的发展.

目前,我国的《教育法》、《高等教育法》等法律法规中,并没有相关条款对于政府介入高等教育的行为进行约束.也就是说,从法律上来说,政府有权介入大学学科的建设,正是国家法律赋予政府的权力.但是,从实践情况来看,政府的作用是有限度的,政府介入学科的利弊是兼具的,因此,必须要考虑学科介入学科建设的界限.政府介入学科建设的边界应该可以用图1来表示： 根据图1,在教学领域,政府可以介入与意识形态相关的知识教学,以培养正确的价值观、世界观,如思想、理论、“三个代表”、科学发展观重要思想等,但是有关科学知识的教学就应该给学科自主权,由学科自主决定.同时,政府介入有关意识形态知识的教学应该以不损害教学自由为准,同样,科学知识的教学也应该遵守基本的政治原则,学科和政府都不应该越界.在科研领域,政府可以对某些涉及国计民生和国家利益的知识生产进行干预,但是,对于一些基础知识和普遍知识的研究,应完全交给学科自主发展,并且,政府对实用知识的介入不能损害学科科研的自主性,而学科的科研也是相对自主性的,例如不能违背人类基本道德,不触犯国家的法律等.在社会怎么写作领域,政府可以根据国家利益的需要介入学科建设,以保证国家和民族的优先需要,同时避免学科过度地受到商业化和市场化的冲击.但是这种介入行为以不损害市场规则和学科间的自由竞争为准则.而学科可以在市场化规则下自由竞争,以提供优质的社会怎么写作.在文化交流领域,政府可以引导和干预学科传播民族文化和政治文化,同时,不应该给学科的文化交流制造障碍,要推动学科参与一切人类文明成果的交流.

(二)健全立法机制,克服政府介入学科建设的事务性所产生的消极影响

政府的介入学科的事务性很大程度上是因为政府的介入行为随意性较大,管理较细,政府受外界约束性较小.因此健全立法机制,以法律法规的形式禁止政府不应该介入的领域,从而克服政府介入学科建设的事务性产生的消极影响.

法律与制度的健全是规范政府介入学科建设行为的前提.政府的介入行为都必须要以法律法规为依据,对政府而言,法律没有明确授予其行使某一行为的,政府就应该禁止行使该行为,行政权不能逾越法律而行为；而对于学科而言,凡是法律没有禁止的,就具有行使该行为的权利.因此,高等教育立法机制应该尽快明确政府在学科建设中享有哪些具体的权力.

利用法律法规来规范学科的发展更是政府公权力运用的体现,这种强制性的方式可以界定学科自主性的边界,政府强制性的规定范围越大,留给学科的自主性就越少.然而轻易地否定政府的这种职能的作用也是不恰当的,法律法规明确学科的基本准则,规范学科的基本行为,明确学科与政府及其他外部环境之间的关系,维护学科的有序发展.只有严格规范政府的权限,才能减少政府的越界行为,从而保障学科的自主性,使学科对政府的介入行为有积极地回应.

(三)建立有效的宏观调控机制,规避政府介入的非均衡性带来的消极影响

从我国政府介入学科建设来看,政府只是简单地将自己的国家目标和价值选择施加给学校,而对这些目标和选择如何与学科本身的运行协调起来,以及学科本身需要什么关注不够,从而形成了这种非均衡性.具体的表现例如,控制较多,怎么写作较少；占领过多,协作过少；事务性管理过多,战略性管理过少.我国的重点学科建设、“211工程”、“985工程”都非均衡性干预的政策,从上文总结的我国的成果来看,目前这种政策都是符合现阶段国情的,但是如何避免非均衡性带来的消极影响,是值得政策实施过程中值得关注的问题.而建立一系列有效地宏观调控机制,则是有效路径.

第一,规划机制.政府应该根据学科自身的发展需要,在科学预测、深入调查研究的基础上,由政府组织,经过各个方面的协商并体现政府的意愿,编制出全局性的发展规划,注重全国和区域性的协调工作,使学科可以根据自身的实际情况自主地进行运作,同时也能使学科的发展怎么写作于国家的整体目标.

第二,拨款机制.政府对学科的经费支持是政府承担公共教育怎么写作的责任所在,并且政府以经费作为杠杆,通过项目竞标、拨款、资助、激励等等方式来制衡与引导学科的发展战略、发展方向.

第三,监督机制.对学科的评估监督的方式是多种多样的,政府由于处于学科的外部环境,又是学科发展所需的资源的主要提供者,当然可以成为监督评估的一方,但是评估监督也可以学科的自我监督、自我评估以及民间组织的监督和评估来实现.因此,政府的监督和评估应该注重方式和分类指导.例如英国皇家督学制度很少运用统一的评估方案,把更多的注意力集中在找出大学办学的薄弱环节上,并针对这些薄弱环节提出相应的改进建议与措施.对于学科来说,更是各有特色,政府的监督和评估也不能实施统一的标准.

第四,信息引导.从学科的动力分析可以看到,学科内部的发展动力仅仅是学科内部的发展需要,而学科的发展自始自终无法脱离外部环境的影响,包括社会的需求,市场的信号等等.政府可以利用信息上的引导,传递国内外学科的发展经验,分析和提供数据来指导学科进行发展预测,并且为学科提供社会人才需求、科技需求的信息,沟通学科与外部环境之间的联系,以达到学科发展与社会发展相一致的目标.

(四)构建整体政府,引入社会机制,减少政府介入的“碎片化”对大学学科建设的消极影响

政府介入的碎片化,给学科建设带来的消极影响是不言而喻的.治理这种“碎片化”乱象,已是刻不容缓的事情.如何治理政府管理“碎片化”对大学学科建设的消极影响,需要政府与社会的有效调整和有机配合,更需关注国外政府管理改革趋势和借鉴国内治理的成功经验.

第一,树立协同理念,构建整体政府管理模式.

政府管理“碎片化”对大学学科建设产生消极影响的根源,在政府层面上,是政府部门之间的合作和协调出了问题.因此,如何建立一个协调、整合的政府管理模式是当务之急.国外政府管理改革的方向是诉诸建立一种 “整体政府” 管理模式.所谓“整体政府”(Whole Of Government,WOG)是指,一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式,包括四个方面的内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的怎么写作.［15］因此我们认为必须重构整体政府的管理模式并从下列途径入手：

一是在价值取向上,政府部门应当大力传播“整体政府”的思想,树立协同创新理念,拓宽现有政府管理职能范围,注重各项管理之间的衔接,促进社会公平正义,努力构建一种较为协同政府管理体系. 二是在组织结构上,应建立一种“组织规模大、职能范围广”的大部门体制,对于各个部门间相近的政府职能进行整合、归并,健全部门间协调配合机制,从根本上解决机构重叠、政出多门等问题,达到信息公开、共享,最终使政府形成“整体政府”要求相一致的组织架构.

三是在供给方式上,注重管理主体如教育、科技、财政、人事等部门间形成跨部门的伙伴关系,通过多主体的联合提供无缝隙管理,即对大学学科建设的管理,应以学科建设的实际需求为导向,按照重点与非重点学科协调发展的要求,注重运用管理市场化和非市场化手段,实行政府管理统筹供给,建立一个真正的无缝隙政府管理供给模式.

第二,构建政府与大学间的缓冲组织,改变政府直接管理.

政府介入“碎片化”对大学学科建设的影响有两个主体：政府和大学学科,且各自都会努力维护自身的利益,保证自身利益最大化.因此,社会作为“旁观者”,需要有所作为来协调两者的关系,促使他们相互制约,以此来消解政府管理“碎片化”对大学学科建设的消极影响.

缓冲组织便是协调政府和大学学科关系的最佳选择.缓冲组织在政府与高校之间具有“缓冲”功能：第一,代表高校对政府施压,从而对政府的政策产生影响；第二,作为一种附属性政治组织(Parapolitical anization),担负执行政府决策的责任,能够为完成政府下达的任务做出贡献；第三,提供怎么写作,特别是为个体提供怎么写作.［15］为了消解政府管理“碎片化”对大学学科建设的消极影响,应建立一些评估型、拨款型、咨询型和信息怎么写作型等缓冲组织,避免政府对大学学科建设动辄采用行政控制,全人员、全方位、全过程都参与其中大学学科建设,使得大学及其大学学科丧失了应有的独立性.建立缓冲组织后,政府把原来直接管理学科建设的事务与职能交由缓冲组织去履行和完成,政府只发挥宏观上的政策支持、信息怎么写作和监督等掌舵的职能,而把一些具体的划桨事务交由缓冲组织去完成.这样方可避免政府对大学学科建设的直接干预,以便缓解政府碎片化对大学学科建设的消极影响.