美财政悬崖:真危机还是伪问题

2012年12月28日星期五,距离“财政悬崖”（即对所有美国人加税并大幅削减政府开支）还有4天,奥巴马总统召集国会两院领袖到白宫展开最后谈判.

共和党人刚刚输了总统大选,虽然保住了下院的多数,在参众两院也丢了好几个席位.这时的民调显示,如果美国跌下“财政悬崖”,选民更多会怪罪共和党.因此难怪众议院的共和党议长博纳看到参议院多数党领袖、党人里德会气不打一处来.

“!”博纳对里德吼道.

“你说什么?”里德怀疑自己的耳朵.

“!”博纳重复了一遍.

此时谈判没有结果,而主导国会议程的博纳已无意再参加任何谈判.里德为首的参议院党人在稍作让步以后,也拒绝与共和党人进一步谈判.

“我感到他们真的决定要跳崖了.”一位共和党议员助手说.股票市场也感到不妙.当天,道琼斯收盘跌158点.

不过,一天半以后双方终于悬崖勒马.副总统拜登和参议院共和党领袖麦康奈尔经过36小时的谈判,在12月31日晚9时、也就是“跳崖”之前3个小时达成协定,基本解决了“财政悬崖”中的税率调整方案,同时将大幅削减开支的谈判推迟两个月.全美国似乎都松了一口气,次日,道琼斯收盘飙升308点.

何谓“财政悬崖”

所谓的“财政悬崖”源自2011年夏天奥巴马行政当局与国会共和党人达成的协定.当时,共和党人要求制定计划削减政府开支,否则不允许财政部提高美国政府债务融资的上限.

由于美国政府大约40%的开支靠发债,债务上限不提高就意味着政府不但无法维持日常运转,而且不能为已发债券还本付息,进而引发前所未有的主权债务违约.

2008年美国发生金融危机,帮助奥巴马入主白宫.2009年奥巴马政府上台之后,大幅扩张财政支出,使得美国进一步债台高筑.对此极为不满的国会共和党人,在茶党等核心支持者的推动下,希望以这一灾难性的前景做要挟,迫使行政当局制定计划,削减未来政府开支.

然而双方无法达成实质性的协议,而是在2011年7月31日（即将发生债务违约的前一天）设立了下一个财政大限：在2013年以前就政府税收和开支达成宏大的解决方案,否则,全体美国人的税率将恢复到布什政府以前的高水平,同时将国防与国内开支每年各削减550亿美元.协议旨在迫使双方能够就长远的税收与开支达成妥协,因为这把达摩克利斯剑一旦落下,将伤及、共和两党及其选民所珍爱的项目与政策.

但协议达成之后,在2012 年大选前的激烈党争气氛中,任何妥协的可能性根本不存在.2012年11月大选结束后,眼看大限将至,双方才真正开始谈判.

击败了共和党对手罗姆尼的奥巴马总统相信,大选的胜利是选民对其政策理念的肯定,因此坚持要对岁入25万美元以上的个人和30万美元以上的家庭加税.但共和党人则认为,选民仍然让共和党占据国会众议院多数席位,这表明他们认同限制政府规模的基本诉求.

双方看起来均无意做实质性让步.

加税将使政府税收暴增19%以上,也就是老百姓将减少同样比例的收入；削减开支则将减掉1100亿美元的政府开支.两项措施并举将减少数千亿美元的需求,对于经济复苏产生毁灭性打击,会将美国、甚至全球经济重新推入衰退.

跳或不跳,是个伪问题

但是,如果通过数字分析行政当局与国会共和党人的立场,会发现双方的技术性分歧不大.在副总统拜登与麦康奈尔参议员闭门谈判前两周,双方在今后10年加税总额上的分歧为4000亿美元,相当于10年内美国GDP总额的0.2%左右.为这么点钱将世界第一大经济体推入衰退是难以想象的.

事实上,尽管政治人物们剑拔弩张,媒体也渲染“财政末日”的可怕前景,但事后人们发现,商业界似乎并不相信双方真的有决心为维护自己的立场不惜跳下“财政悬崖”.1月3日公布的私营机构ADP就业报告显示,2012年12月美国企业扩大雇佣的意愿强烈并呈上升趋势.次日公布的劳工统计局的每周就业报告也证实了这一趋势,显示美国企业界并没有被“财政悬崖”吓倒而减少雇佣.

回头来看,、共和两党除了少数极端者以外,也并没有多少人真正准备跳下“财政悬崖”.2012年圣诞节前夕,联邦预算局通知各联邦机构,不必为预防财政危机而事先筹划削减经费的方案.跳下“财政悬崖”看来并非认真考虑的选项,因此是个伪问题.

但是,这场引起全球瞩目的政治较量,确实源于两种势均力敌的治理哲学的分歧.这一分歧不但涉及如何实现经济复苏这一短期问题,更事关影响美国长远发展的财政安排.

在如何解决美国经济复苏乏力这一问题上,保守派认为,首先应该减少公民和企业的税负,将资源从低效率的政府项目导向高效率的企业活动和私人消费；其次应该精简政府对于经济活动的管制,释放资本主义的“原始冲动”.保守派指出,欧洲的债务危机是美国的前车之鉴,继续举债将使美国最终落入今日希腊的命运.

而自由派则认为,复苏乏力的根源在于金融和房地产市场萎缩以及欧债危机造成整体经济需求不足,此时如果削减政府开支则将进一步压抑需求.诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨和克鲁格曼等自由派经济学家极力呼吁扩张财政,提高对于基础设施、公共怎么写作等方面的投资以刺激整体需求.他们甚至认为,政府举债正当其时,因为目前国债利息成本处于空前的低水平.

福利体系的危机

保守派和自由派在税收和开支方面的对峙,其更深刻的根源在于,几十年来发生的人口和地缘政治的根本性变化,对于美国福利社会的承诺以及中产阶级的生活预期提出严重挑战.

美国的现代社会福利体系建立于1937年罗斯福新政时期.75年来政府对于公民的社会承诺逐年加码,从最初的老年、抚恤与伤残保险开始,逐渐扩大到包括失业救济、贫困家庭资助、老年医疗保健、低收入医疗保健、儿童健康保险、社会安全补充收入等等.社会保险开支占联邦支出的比例,也从1940年的0.29%上升到2002年的22%,成为政府财政的一项沉重负担. 近年来,这一福利体系受到两项挑战.其一是人口学的挑战：目前的福利承诺主要建立于70年前的人口构成和寿命预期.但是1937年美国平均寿命预期是60岁上下,享受老年社会福利的起始年龄是65岁.2008年美国平均寿命预期达到78岁,享受老年社会福利的起始年龄仅仅提高了两年至67岁.

由于社会福利的资金模式是在职者缴税,退休者享受.显而易见,在人口构成发生了巨大变化之后,保持几十年前的福利承诺必将受到挑战.1950年平均每7.1个在职者供养一个退休者,这个比例到2020年将下降到3.3比1.

其二是冷战结束以后地缘政治格局的变化,导致全球化的加速.过去,从前社会主义阵营到拉美、印度、土耳其、南非等巨大的经济体,因为各种原因没有参加以西方为主导的国际化产业链.随着东西方安全对峙的结束,以及亚非拉各国国内治理的改善,20亿人口加入全球化的洪流中间.资本无疆界,技术无祖国.资本为寻求更高的回报在全球迅速流动,并将工作机会带到低成本地区.高科技的创新也使得知识以极快的速度从核心向边缘扩散,推动产业的全球化.

全球产业格局的重组,导致发达经济体的劳动人口受到空前挑战.美国中产阶级发现,随着外包的扩大以及国内企业相应的降低成本的措施,几十年来受益于制度、资本和知识优势的生活预期受到强烈冲击,并因此产生普遍的焦虑.

全球化的另外一个后果是贫富分化的加剧.金融、高科技等行业既是全球化的推手,也是最大的获益者,其收入增长大大超过其他行业.美国国税局的统计数据显示,1988年美国纳税人平均收入为3.34万美元.2008年,扣除通胀因素后,这个数字为3.3万美元.同期,最富有的1%的人口收入则增长33%.

政府的社会承诺加码导致政府职能以及开支的膨胀,这是保守派最大的担忧.贫富分化以及中产阶级面临的经济压力,则是自由派的心病.

保守派和自由派都认为美国的传统价值受到挑战,但是双方对于传统价值的侧重有根本不同.保守派强调的是对个人自由的保护和对于政府干预社会的限制.他们认为政府各种项目的繁衍不但增加公民的经济负担,也腐蚀独立自强的美国精神,导致公民日益依赖政府的施舍,企业追逐政府赐予的特许和补贴.自由派则认为财富的集中限制了社会向上的流动性,使得中产阶级在社会谈判中日益丧失筹码,维系社会的纤维断裂.他们相信,工作机会向海外的流失,环境受到的破坏,乃至频繁的海外军事行动都在不同程度上源自于资本的霸权.

由于对社会问题的诊断存在根本分歧,保守派和自由派提出的解决方案也大相径庭.保守派主张通过削减政府项目和调整社会承诺来平衡支出,恢复财政纪律,进而重振美国经济的活力,实现长期的可持续增长.自由派则强调提高对高收入者以及资本利得征税,削减政府给予大企业的财税优惠或实际与变相的补贴,从而恢复分配均衡,实现全民共享的可持续繁荣.

“财政悬崖”反映了代表自由派的奥巴马行政当局和代表保守派的国会共和党人,在宏观治理上存在根本的哲学分歧,也是两派立场及其支持者势均力敌的结果.但“悬崖”本身其实是人为设置的谈判机制.

未来的交锋

正因如此,2012年“财政悬崖”的渡过并不意味着问题的解决.未来3个月中还有3个“小悬崖”,即3次交锋和摊牌的机会.

刚刚解决的“财政悬崖”留下一个很大的尾巴,双方将自动大幅削减开支的威胁推迟了两个月.因而,3月份将面临又一个人为的危机.如果届时双方不能达成协议,联邦各机构预算将普遍被削减8%-10%.

其次,2012年12月31日,美国财政部法定163940亿美元的发债上限已经触顶,目前政府依靠超常手段能够维持融资最多不超过两月.因此,2月底和3月初,行政当局和国会共和党人将面临第二轮是否提高债务上限的较量.一年半以前的一幕可能重演.

第三,政府的短期预算授权到3月27日终止,届时,如果双方不能就全年预算达成协议,失去开支授权的政府将不得不部分关闭（这在1995年曾经发生过）.因此,3月27日将是第三个“小悬崖”.

可以相信,行政当局和国会共和党人将继续在这些人为的财政危机前夕,为达成宏大解决方案继续较量.