城乡养老并轨第一步

城乡社保体制已分割多年,如今在全国层面启动城乡养老保险制度合并,是我国首次在这方面将城乡居民一并考虑,可以说,这是从基础制度层面破冰,意味着城市和农村居民在基本养老保险上身份差异的消失和利益的趋同,是缩小城乡差别、实现社会公平的重要举措.

2月7日,国务院常务会议决定,合并新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度.消息一出,立即引发热议.对此,有评论指出,在全国层面启动城乡养老保险制度合并,虽然意义重大,但这仅仅是我国整个养老制度并轨的第一步.

城乡社保体制已分割多年,如今在全国层面启动城乡养老保险制度合并,是我国首次在这方面将城乡居民一并考虑,可以说,这是从基础制度层面破冰,意味着城市和农村居民在基本养老保险上身份差异的消失和利益的趋同,是缩小城乡差别、实现社会公平的重要举措.

事实上,城乡樊篱的基础经济制度被打破,发生在8年之内.取消农业税是第一步,建立城乡统一的养老制度是第二步.2006年1月1日起废止《农业税条例》,意味着中国政府的税收来源主要不再是农业与农民,中国经济从农村走向市场；建立城乡统一养老制度,意味着城乡分隔体制、劳动力流动的樊篱逐渐被打破.

城居保、新农保合并

目前,我国“社会养老保险”分为五种：机关公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新农保.此次合并的并非关注度最高的机关事业人员与企业职工的双轨,而是城镇居民社会养老保险与新农保.

基础制度改革总会受到指责.有人认为,目前统一的是最低层级的养老保障,只能勉强为年过60岁的老人提供基本保障.据了解,“新农保”建立于2009年,替代了之前的“老农保”,针对农民设立,目前参保人数达到4亿多人；而“城居保”则建立于2011年,针对城市18岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民,这个群体人数不多,全国仅几千万人,参保人数就更少了,仅为千万人左右.

“这两种养老保险制度设计上非常相像,比如,都设立了个人账户,个人向账户里缴费,缴费公式也类似,其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等,共有5档选择,城居保每人每年从100元到1000元有10档选择；两种制度养老金发放公式也类似,都是到60岁就每人每月固定开始领取养老金,跟以前的缴费记录没有任何关系.”社科院世界社保研究中心主任郑秉文说.他指出,由于新农保和城居保两种制度极为类似,又是先后设立,重要的是,城居保制度的参保人数很少,为节省管理成本,有些省份在2011年城居保起步之初直接就将两种保险制度合二为一.

首都经济贸易大学劳动经济专业教授庹国柱也认为,城乡居民养老制度的设置比较类似,城乡居民基本养老制度统一的难度较小,先从容易整合的做起,为下一步整个社会养老体制的大整合打下基础.

此次国务院会议决定,合并后的制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致.基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式,财政按基础养老金标准,对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%的补助.

实际上,在2012年人社部发布的统计公报里就已经将二者的数据合二为一,合并之后的称谓叫作“城乡居民社会养老保险”.2012年,新农保和城居保合并之后的“城乡居民基本养老保险制度”共支出养老金1150亿元,领取人数达13075万人.据推算,在这两个养老保险制度里,人均一年领取养老金是880元,每月73元.城居保的待遇水平略高于新农保.

“新农保和城居保的支出主要来自财政的转移支付,其次才是地方财政拿一部分,而集体组织配套的资金则是微乎其微.这样一个融资条件和来源结构,对于基层财政来说造成不了什么压力.”郑秉文说.

郑秉文分析指出,这两项制度在合并时最好还应有所改善,而不仅仅是简单地合并.“比如,目前这两个制度设计特点更像救助制度,在财务可持续性上也还有一些加强的余地,在未来的养老保障一揽子改革的顶层设计中,应有所改进和完善.再比如,在基金投资制度等方面也有很大的改革空间,截至2012年底,这两个制度的基金结余累计已高达2300亿元,但仍存在银行,面临很大的贬值风险.”

打破城乡养老界限在于“公平”

城乡差别被普遍认为是中国最大的现实不公平,而养老金二元结构又是城乡差别中最大的差别,近年来饱受质疑.因此有人将这两项城乡养老制度的合并,视为打破了城乡养老“双轨制”.

养老制度的并轨之所以争议不休,主要在于“不公”二字.中国养老制度分成并不公平,分成机关公务员、事业单位人员、城镇企业职工、城镇居民与新型农村社会养老保险制五大层级,有评论认为本次合并的是保障程度最低的后两者,没有解决养老体制的不公平.不仅如此,北京、上海等一线城市与四线城市养老保障差异极大,即使统一了城乡居民养老制度,也无法保证户籍自由流动.

叶檀认为,建立统一的养老保险制度就是为了建立最高层级的“”保险制度,如果各个省份依然画地为牢禁止他省劳动力进入,就失去了建立统一保险制度的根本意义.

困难之处在于各个省份人均收入有差距,城乡统一养老保险水准各不相同,导致“”保险制度崎岖不平,劳动力仍然难以流动.

根据人社部的数据,2012年末,全国城乡居民社会养老保险参保人数4.837亿人,全年城乡居民社会养老保险基金收入1829亿元,比上年增长64.8%.其中个人缴费594亿元,比上年增长41.0%,除去个人缴费之外的财政补贴1235亿元,基金累计结存2302亿元.另据人社部最新数据,2013年1月到11月,全国城乡居民为4.9454亿人,基金收入1823.2亿元.

与全国的平均水平相比,富裕地区高出一大截.2011年北京基础养老金标准就达到每人每月280元,自2011年起,还建立了城乡居民基础养老金和福利养老金的正常调整机制.成都等地的城乡基础养老平均水准也高于全国两到三倍.

不仅如此,去年初社科院发布的《中国社会保障收入再分配状况调查》显示,被访者2011年8月领取的养老金从200元至1万元不等,待遇最高相差高达50倍；而同期发布的《社会保障绿皮书》披露,对养老保险最不满的是参加新农保的人群,认为其无法满足生活需要的占78.9%.实际上,新农保自2009年试点以来,一直未能摆脱待遇低、持续难的问题.有调查显示,2012年陕西、河南、江苏3省6个县的新农保养老金待遇每人每月的加权平均值仅为78.64元,在目前的物价水平面前,根本无法满足保障基本生活的初衷,更不用说以此过上有尊严的养老生活；而随着农民收入的逐渐增高,新农保的养老替代率亦不断下降,据测算,2008-2011年间该数字仅在14.11%-30.84%之间,而2011年城镇企业职工的同一数值已达50%,待遇低很大程度降低了农民的参保意愿.

此次新农保和城居保合并,离真正打破城乡养老“双轨制”,实现城乡统一的有效制度尚远.尽管政府下了统一养老制度的决心,但完全实现它,并不容易.中国农村经济需要有新的突破性增长,农村剩余劳动力需要有更多更好的城市就业机会,农民个体致富的机会增多,社保的来源就会更丰富,农民获得与城市居民公平的养老条件才能成为可持续的社会福利.福利城乡界限的抹除只是最容易的第一步,而距离终结养老多轨、建立起公平完善的养老保险制度还有很多路要走.