我国粮食贸易特点政策选择

加入世界贸易组织以来,我国已成为世界上农业开放度最高的国家之一,农产品贸易快速发展,国际国内两个市场相互作用不断增强.当前我国农产品贸易正在进入一个新的阶段,进出口规模迈向新台阶,净进口产品不断增加,农产品贸易对国内产业的影响更加直接、更加全面、更加深刻.近年来,我国农业持续稳定发展,粮食产量“九连增”,农民增收“九连快”,为国民经济持续稳定发展提供了有力支撑.但由于需求增长更为强劲,粮食产品进口增势明显.因此,贯彻落实十八大精神,切实加强对两个市场和两种资源的统筹,更加有效地利用国际市场和资源,更加有力地保障国内产业和粮食安全,任务艰巨,意义重大.

一、我国粮食贸易变化及趋势

我国是人口大国和粮食消费大国,是世界上重要的粮食贸易国.从供给总量来看,近年来通过实行强有力的农业支持政策,我国粮食生产稳定发展,谷物基本实现供求平衡,但不同品种的供求格局存在明显差异.从贸易形势来看,多年来,我国粮食贸易快速发展,贸易规模不断扩大,贸易格局发生显著变化,粮食贸易正在进入一个新的发展阶段.

1.粮食贸易格局发生的新变化近十年来,我国农业持续稳定发展,但由于需求增长更为强劲,国内农产品供求由“总量平衡、丰年有余”向“总体上平衡、结构性偏紧”转变,部分农产品进口快速增加,特别是近年来粮食进口增势明显.2001-2008年,我国小麦、大麦在多数年份是净进口,玉米和大米基本是净出口,谷物总体保持净出口,但净出口量不断减少,由2003年的近2000万吨下降到2008年的32.1万吨.从2009年开始谷物总体转为净进口,2011年玉米、大米、小麦三大产品全部呈现净进口.2012年,进口增势更加迅猛,净进口1248万吨,小麦、玉米、大米净进口量分别达到341.5万吨、495.1万吨和208.9万吨.尽管主要谷物品种全部净进口,但由于规模不大,我国谷物仍保持很高的自给水平.大豆进口高位增长,对整个粮食进口格局产生决定性影响.2001年以来,我国大豆进口量快速攀升,由2001年的1394.0万吨迅速增长到2011年的5263.4万吨,年均增速14.2%.2012年,大豆进口量达5838.5万吨,同比增长10.9%.十多年来,我国粮食贸易快速发展,贸易规模不断提高,贸易格局发生显著变化,我国粮食贸易正在进入一个新的发展阶段,粮食进口变化也对我国粮食安全形势产生了一定影响.

2.我国谷物产品基本自给 20世纪50年代以来,我国整体上是一个谷物（主要包括小麦、玉米和水稻）净进口国.1951-2011年,我国累计进口谷物6.36亿吨,出口2.62亿吨,净进口3.74亿吨；60年间年平均进口谷物1060万吨,出口436.7万吨,净进口623.3万吨.而60年世界谷物年平均出口为2.0亿吨,进口为1.98亿吨.我国年平均谷物进口量是世界谷物出口量的5.3%,谷物净进口量是世界谷物出口量的3.1%.长期来看,我国谷物自给水平明显提高,进口量占世界谷物出口量的比重、净进口量占世界谷物出口量的比重、谷物进口量占国内产量的比重已经从1951年的8.4%、8.1%和7.9%逐步下降到2011年的1.9%、1.4%和1.0%. 我国是小麦净进口国,除2003年和2007年以外基本都为净进口.1995年以前,小麦进口占粮食进口的80%以上,1996年以后,小麦进口大幅下降.2000年以后,我国小麦出口量增加而进口量逐渐减少,由净进口国变为净出口国.1995-2000年,年均出口为31.28万吨,占世界小麦出口量的2%.小麦贸易主要取决于国际市场,国际市场低时进口就多.2009-2012年我国小麦进口量逐年增加,2008年仅为4.31万吨,2009年大幅增加至90.41万吨,2010年和2011年分别为123.07万吨和125.81万吨,2012年达到370.1万吨.1961-2011年,我国玉米有15年为净出口,35年为净进口.2009年我国玉米进口量仅8.41万吨,2010年增至157.3万吨,从美国进口玉米总量达150万吨,当年美国出口玉米资金总额最大的6笔交易写家也均是我国.2011年和2012年分别增至175.36万吨和520.8万吨.

我国稻谷生产技术位居世界前列,出口具有竞争优势.稻谷和大米除1989、1995、1996、2004、2011和2012年为净进口以外,其他年份全部是净出口.我国稻谷和大米进口主要来自泰国和越南,占我国进口的95%以上.我国稻谷主要出口到韩国、日本、南非、尼日利亚和朝鲜.

3.大豆进口对整个粮食进口格局产生决定性影响 以前我国参与国际粮食贸易,主要是为了调节供求关系和调剂粮食品种余缺.随着国内需求快速增长,我国粮食贸易也发生了历史性变化.2012年,我国粮食进口量达到7237万吨,其中大豆进口量高达5838.5万吨,约占全球大豆贸易总量的60%,占粮食进口总量的80%以上.目前,我国已是世界上最大的转基因大豆进口国和消费国,大豆进口主要来自美国、巴西、阿根廷等三个国家.大豆进口对我国粮食进口格局产生了重大影响.1961年,我国粮食进口量、净进口量占世界出口量的比重分别为8.2%、7.5%,随后一直到1978年这一比重都在逐年下降,1976年净进口量占世界出口量的比重低至2.4%.此后一直到2003年,这两项比重逐步提高,目前我国粮食净进口量占世界谷物和大豆合计出口量的比重为11.8%,粮食进口量占国内粮食产量的比重为10.2%.

4.政策选择更加突出统筹协调,更加注重安全高效 入世促使我们用世界的眼光和全球的视角统筹谋划农业发展,在政策选择上注重统筹国内农业发展需要、农业国际竞争的需要以及世贸组织规则要求.我们大力推进农业产业结构调整,加快实施优势农产品区域布局规划,促进了农业生产力布局的优化和农业比较优势的发挥.我们在认真履行承诺的同时,按照世贸组织规则积极调整和加强国内支持政策,不断完善农业支持方向、渠道和方式.例如,增加了农业生产环节和农民的直接补贴,形成了以“四补贴”为标志的农业补贴政策框架；对稻谷、小麦实行最低收购价收购制度,对玉米、大豆、油菜籽等重要农产品采取临时收储政策,支持和市场调控手段不断丰富.此外,充分利用有限的关税和关税配额政策空间,强化了对农产品特别是大宗农产品的进出口调控,加强了对农业的合理保护. 5.我国粮食贸易趋势 从世界范围来看,全球粮食供求矛盾将长期存在.据FAO预测,未来40年里,粮食需求每年将增长2%-3%,全球粮食产量还需要增加70%.到2020年世界粮食仍将存在300万吨的供求缺口.目前,世界粮食供求格局出现历史性转变,多轮国际粮价上涨的结果表明,粮食出口国一旦国内供应趋紧,势必限制出口,粮食不可能成为真正自由贸易的商品.从国内来看,据预测,到2030年我国粮食需求将近6亿吨,粮食总产还需在目前基础上再增加20%.目前,我国小麦和稻谷的自给水平较高,但优质小麦和粳稻的需求十分旺盛,未来仍会进口一部分小麦和稻谷；而饲料粮需求的旺盛增长使得未来玉米进口仍会大量增加.大豆进口仍将持续,2008年我国大豆进口量已是国内产量的2.54倍,2012年进口依存度已经为80%,进口大豆量占我国粮食总产量的10%左右.从我国资源条件来看,不可能实现大豆等土地密集型产品的自给,必须通过进口解决供求平衡问题.

二、我国粮食贸易发展新阶段面临的挑战

近十年来,我国农产品贸易对促进国内农业持续稳定发展发挥了十分重要的作用.土地密集型产品的进口有效增加了农产品供给,缓解了国内农业资源压力,为农业结构战略调整提供了空间.劳动力密集型优势农产品出口,拓宽了农民就业增收的渠道,促进了农业增效和农民增收.但是,我国农业规模小、组织化程度低,与发达国家和主要出口国农业基础竞争力存在很大差距,在缺乏有效调控和支持保护手段的情况下,一些产品的进口对国内产业发展造成了不利影响和潜在风险.

1.农产品贸易对我国农业的影响将更为广泛和深刻 入世以来部分农产品大量进口对国内产业造成了不利影响和潜在风险.由于实行3%的单一关税,大豆的大量进口对国内造成过度抑制和打压,生产效益受到严重影响,大豆与稻谷、玉米的收益比发生逆转,产业发展缺乏动力.国内大豆生产不仅没有因需求快速增长得到发展,相反面积和产量还出现了萎缩.从资源配臵看,如果仅是个别产业受到进口冲击,还可以通过调整结构来减缓其实质性影响,但在大宗农产品全面净进口的背景下,农业结构调整余地有限.进口对农产品的抑制和打压作用范围广泛,这将给我国农业产业发展带来前所未有的挑战.

2.国际市场波动对国内的传导将更加直接和快捷 受气候变化、生物质能源、投机资本等非传统因素的影响,国际农产品市场的波动性和不确定性越来越大.一是生物能源发展对农产品市场的影响日益显著.生物质能源发展不仅大幅增加了对农产品的需求,还打通了粮食市场与能源市场的通道,使农产品市场受能源市场的影响不断加深.二是投机资本在农产品现货市场和期货市场大进大出,增加了农产品市场的不稳定性.三是全球极端气候导致农业灾害频发多发,直接影响农产品的生产和供给.联合国灾害流行病学研究中心数据显示,2001-2010年各国报告的自然灾害数量比前十年增加了26%,由3503起增至4404起,其中极端天气增加228%、洪涝灾害增加71%.随着大宗农产品净进口范围的扩大和进口量的不断增加,国际市场的波动性、不确定性、风险性将更加直接地传导到国内市场,对国内市场和产业发展带来挑战.

3.农产品出口面临的壁垒增加,优势农产品出口难度加大 我国劳动密集型优势农产品出口具有较大潜力.水果蔬菜出口量不足总产量的3%,增加优势农产品出口不会造成资源压力.在我国农产品市场高度开放的同时,国外农产品市场保护程度仍然很高.国际上大量农产品仍保持高关税、高补贴,卫生与植物卫生措施（SPS）、技术性贸易措施（TBT）呈现数量不断增加、标准不断提高、程序越来越复杂的趋势.一些国家还将贸易壁垒延伸到低碳、汇率、知识产权等领域.这将给我国优势农产品出口带来很大障碍,不仅影响国内产业发展和农民增收,也不利于资源配臵效率的提高.

4.确保我国农业产业安全和粮食安全的难度将进一步加大 未来随着多双边谈判的推进,我国农产品市场将越来越开放.但是由于国内成本推动和政策支持,我国大宗农产品竞争力与主要出口国的差距越来越大.在制定政策和补贴政策时与贸易政策协调难度也越来越大,在这方面我们已有惨痛的教训.以大豆为例,尽管我国实施了大豆振兴行动计划,且在大豆剧跌时实行了大规模的临时收储,但由于国内外市场的关联性较强,大豆的大量进口使得政策效果非常有限.在这种环境下,确保产业安全和粮食安全,对宏观调控提出了更高要求,对政策协调和体制机制提出了更高要求.

三、粮食贸易发展新阶段的政策选择

我国国情和资源条件决定,立足国内确保粮食产品基本供给,同时更加充分有效地利用国际市场和资源,既是未来我国农业发展的必然趋势,也是农业政策的理性选择.粮食贸易进入新的发展阶段要求我们必须着力安全高效,切实提高统筹国内外两个市场两种资源的能力,加强对进口的有效调控,加强对农业的合理保护和支持,促进农产品贸易与国内农业产业协调发展.

1.在坚持立足国内保障基本供给、有效利用国际市场的原则下,切实加强对发展国内生产和利用国际市场的统筹 要根据不同粮食产品的需求结构、特点和趋势,以及在粮食安全中的地位,确定切实可行的阶段性自给率目标和合理的粮食产业结构.要结合利用国际市场的可能和发展国内生产的潜力,优化生产力布局,加强优势区域规划,加快优势产业带建设,确保粮食产品基本播种面积和基本供给能力.要研究建立必要的体制机制,有效统筹国内生产和进口需求,确保国内产业政策与贸易政策相衔接,国内生产力布局与充分利用国际市场相匹配,国内供需趋势与进出口调控相协调,逐步形成统一、开放的大农业、大市场、大流通格局,不断增强我国农业产业和粮食国际竞争力,更好地应对与国际市场逐步融合所带来的机遇与挑战.

2.针对我国小规模农业和国外大农场在竞争力上存在难以克服的差距,必须加强和完善对农业产业的支持和保护 在面临国外大规模生产且获得高额补贴的大农场竞争下,必须加强对我国农业的支持和保护.要充分利用世贸组织赋予的“绿箱”和“黄箱”政策空间,进一步加大财政支农力度、强化生产性支持,努力实现财政支持总量增加、比例提高、结构优化.要着力解决当前农村金融信贷怎么写作发展滞后的问题,可借鉴法定储备金制度研究制写作度性措施,强化金融信贷机构的社会责任,如规定各类信贷机构用于农业的贷款比例等,确保金融和信贷资金流向农业,切实加强对农业的金融信贷支持. 贸易政策与产业政策要统筹协调.当国内供给充足且有产业发展潜力时,要切实发挥边境措施的“门槛”作用,充分利用关税、关税配额管理以及非关税措施加强对大宗农产品生产的合理保护,避免进口对国内的严重打压.当国内确实供不足需且国内外价差较大时,要借鉴其他国家调控经验和管理办法,对进口进行合理调控,在满足国内需求的同时兼顾国内产业发展.在考虑配额内外关税差异较大的基础上,采取过渡性办法,既要确保产业安全,又要有利于贸易的平稳发展.同时,针对国际农产品市场波动性、不确定性和风险性加剧和我国农产品生产成本快速增长的现实,在多双边农业贸易谈判中切实保护好我国大宗农产品边境保护政策和国内农业支持政策空间.

3.根据国际粮食市场波动性、风险性和不确定性加剧的特点,强化对国际粮食市场的监测、研判和预警 要积极参与国际粮农事务,发挥我国在国际粮农事务中的作用,了解国际农产品市场动向.进一步强化对大宗农产品国际市场的监测、研判和预警等基础性工作,对重点国家、重点市场、重点品种的农产品供需和贸易情况进行监测,强化对国际市场、供需动态、贸易形势以及贸易政策等信息的收集分析、研究和预警,综合运用技术性措施、国营贸易等手段,对大宗农产品贸易进行因时因势的有效调控,确保国内生产和市场的稳定.要进一步加强公益性公共怎么写作,切实提高国内农业企业应对国际市场波动和风险的能力.

4.着眼粮食进口和外资进入对我国农业产业的影响,加强贸易救济、贸易补偿和外资监管 强化农业产业损害监测预警,在产业受到损害时,一是要及时有效启动“两反一保”贸易救济措施,二是要加强对国内产业的贸易补偿,切实维护我国农业产业安全.农业一头连接生产者、一头连接消费者,控制了流通仓储加工环节就控制了产业制高点.必须尽快建立和实施外资进入农业产业的安全审写作度,加强对外资进入农业产业的监管,制定适合农业产业特点的反垄断实施细则,维护农业产业安全.要研究建立强制性企业贸易与经营信息报告制度,提高市场运行的可预测性和透明度,强化企业社会责任.

5.积极推进战略性农业国际合作,促进粮食进口市场多元化,逐步提升我国对粮食贸易的掌控能力 要把统筹利用国内外两个市场和两种资源作为农业国际合作的重点,更加有效地利用国际市场,更加有力地确保国内产业安全.加强农业国际合作的战略性规划和布局,要确定战略合作目标、重点合作国家、合作内容、合作策略、合作步骤和措施等,推进互利共赢的战略合作,不断改善我国贸易环境、拓展贸易渠道、提升贸易水平,推进进口市场多元化.在坚持市场导向和企业自主决策的原则下,借鉴国外经验,抓住重点环节,突出重点领域,发挥企业主体作用,务实稳步推动农业“走出去”.要强化政府对农产品对外营销促销的支持力度,促进优势农产品出口,提高资源配臵效率.